Seminario Internacional sobre Desarme
Lima, Perú
Dec-1999
El Ecuador y el Perú: la Paz definitiva y la integración futura.
Econ. Embajador Eduardo Cabezas Molina
Director Ejecutivo del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Capítulo Ecuador
La firma del Acuerdo Global, Final y Definitivo entre Ecuador y el Perú el 26 de octubre de 1998, dio
por terminado el diferendo fronterizo que había enfrentado a ambas naciones por más de 150 años
y sentó las bases para una etapa de mucho entendimiento y colaboración, en diferentes áreas
del desarrollo y para la construcción de la paz entre los dos países. Es por ello que, al alcanzar
una paz definitiva, ésta tenía que manifestarse en hechos concretos que beneficien a las personas
que habitan en la región fronteriza y que permanecieron al margen del desarrollo económico y social,
como consecuencia del conflicto bélico entre países hermanos, conflicto que, los últimos tiempos,
se centralizó en una zona de la región fronteriza y que felizmente no se extendió al resto
de nuestros territorios. Tal vez por ello, no ha impactado en la comunidad internacional, cuando no se aprecia
en su justa dimensión, el valor y significado que tiene lograr una paz mediante negociaciones directas,
y con gran comprensión y madurez de sus pueblos, en un Continente donde van desapareciendo los conflictos
entre naciones vecinas, constituyéndose nuestra América Latina en la región más pacífica
del orbe.
El "Acuerdo Amplio Peruano-Ecuatoriano de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad", redefine
la naturaleza y alcance de nuestras relaciones bilaterales, con un cambio de actitud de sus pobladores y con una
visión clara para el próximo milenio. Es un caso único que registra la historia, que dos países
logren una paz definitiva luego de muchísimos años de conflicto, que alimentó la desconfianza
y sus diferencias, para dar un paso firme a la paz y al desarrollo y para aprovechar las ventajas que ofrece la
integración a fin de resolver conjuntamente los graves problemas económicos y sociales que afectan
a la zona fronteriza.
Hemos pasado de la guerra a la paz y de la paz al desarrollo. Hemos tomado el reto ya no para ser estrategas de
la guerra sino para buscar estrategias que permitan un desarrollo económico y social de una extensa región
fronteriza, que alcanza los 403.342 Kms2 o sea una extensión territorial similar a la de cualquier
país medianamente grande. En el caso ecuatoriano el espacio a integrarse comprende 68 Cantones ubicados
en 8 provincias: El Oro, Loja, Zamora, Morona, Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Napo y, en el peruano, 129
Distritos en los Departamentos de Amazonas, Cajamarca, Loreto, Piura y Tumbes; con una población de 4.5
millones de habitantes (1.6 millones en el lado ecuatoriano y 2.9 millones en el lado peruano).
Este Acuerdo Amplio de Integración permitirá el libre tránsito de personas, vehículos,
embarcaciones, aeronaves y habilitará a nuevos pasos fronterizos, como corresponde a países que tienen
muchas cosas en común y, sobre todo, un deseo reprimido de vivir en paz y con plena confianza porque ha
desaparecido el fantasma de la guerra.
El diferendo fronterizo representó una fuente de constantes tensiones y conflictos que alcanzaron su máxima
expresión en los enfrentamientos bélicos de 1941, 1981 y 1995. Los costos del diferendo no sólo
estuvieron dados por la pérdida de vidas humanas y severos impactos en las economías de los dos países,
sino que incluyeron la postergación del desarrollo de las regiones fronterizas que se vieron afectadas durante
décadas por la falta de integración social y económica entre los habitantes de dicha zona
geográfica.
Así como la situación de conflicto afectó gravemente el desarrollo de la región fronteriza,
limitó también la inversión productiva y la generación de fuentes de empleo, acentuó
el aislamiento por razones de seguridad ya que se consideraba inconveniente la construcción de carreteras
y el desarrollo de la infraestructura básica. La inversión publica ha sido igualmente insuficiente
y desigual. El comercio recíproco ecuatoriano-peruano se lo ha tratado como "contrabando" sometido
a caprichosos controles y restricciones, donde ha campeado el abuso y la coima; lo que, obviamente, limitó
la producción y la inversión. En gran parte se ha mantenido el aislamiento y la escasa vinculación
con el resto de nuestras economías nacionales.
La pobreza y el aislamiento, la depredación que obligaba a los colonos a desbrozar la selva y el campo como
condición para adquirir títulos de propiedad, llevó a la destrucción indiscriminada
de los bosques naturales y a la deforestación de muchas áreas, se acentúa el deterioro de
los suelos y la baja productividad en los cultivos que, en su mayor parte, se realizan con técnicas inadecuadas
de bajo rendimiento y de poco cuidado de la tierra. A todo ello se han unido las difíciles condiciones ecológicas
provocadas por los desastres naturales, escasez de agua y de obras de riego y con una orografía extremadamente
accidentada.
A partir del reconocimiento de la necesidad primordial de impulsar las áreas fronterizas, Ecuador y Perú
acordaron el Acuerdo Amplio que establece el marco para ejecutar un programa de inversiones públicas de
desarrollo productivo y social en esta región, así como para promover la inversión privada.
La Estrategia para ejecutar este Acuerdo se denomina Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza
y tiene como objetivo integrar económicamente a la región, acelerar su desarrollo y superar su situación
de retraso con relación al resto de territorios del Ecuador y del Perú en un marco de preservación
del medio ambiente. Ambos países acordaron crear el Fondo Binacional para la Paz y el Desarrollo como mecanismo
financiero para atender los requerimientos de ejecución del Acuerdo.
Y quienes son los gestores para transformar esta paz en desarrollo?: los Presidentes de ambos países, sus
Ministros de Relaciones Exteriores que, una vez culminada la demarcación de la frontera el 13 de mayo de
1999, deciden tomar, bajo su responsabilidad y como política de sus Estados, la ejecución del Plan
Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza, y se constituye el Plan, en la sombra de la Paz.
Después de la entrada en vigencia de los Acuerdos de Paz, los Jefes de Estado del Perú y del Ecuador,
se han encontrado en dos ocasiones, no para cumplir convencionales actos protocolarios sino que han transformado
sus encuentros en reuniones de trabajo en la misma frontera, para supervisar las obras que se construyen en la
región: escuelas, hospitales, caminos, reforestación, dotación de agua, obras de alcantarillado,
etc.
Lamentablemente las necesidades son múltiples en pueblos que han sido marginados, y no todas podrán
ser atendidas simultáneamente debido a la carencia de recursos económicos. La solidaridad internacional
frente a dos pueblos que tomaron la decisión de vivir en paz, no cubre las expectativas anheladas, sin avisorar,
por el momento, una cooperación efectiva que beneficie a la población que habita en la frontera de
los dos países; pueblos que, en buena hora, están convencidos de que este proceso novedoso que combina
la paz con el desarrollo y la integración, se basa esencialmente en su propio trabajo y esfuerzo.
Institucionalización del Acuerdo
1) La Comisión de Vecindad:
Es una instancia política del Acuerdo, constituida por la Comisión Nacional Peruana y por la Comisión
Nacional Ecuatoriana, presidida por los Ministros de Relaciones Exteriores y compuestas por representantes del
sector público y privado. La Comisión de Vecindad se encarga de impulsar, apoyar y coordinar los
programas, proyectos y actividades que generen acercamiento y comunidad de intereses entre el Perú y el
Ecuador. La Comisión de Vecindad, a su vez, ha establecido varios comités técnicos: de Régimen
Fronterizo, de Facilitación del Comercio, de Educación, de Salud y de Pesquería; en general,
la Comisión establece las orientaciones y políticas para la cooperación bilateral, para la
aplicación del régimen fronterizo y para la buena marcha del Plan Binacional de Desarrollo de la
Región Fronteriza.
2) El Directorio Ejecutivo Binacional :
Es la máxima instancia Binacional a nivel ejecutivo, se encarga de aprobar los programas operativos anuales
del Programa "A", evalúa su nivel de ejecución, coordina a nivel binacional sus programas
y proyectos, así como coordina y evalúa la disponibilidad de recursos financieros. La Presidencia
del Directorio rotará anualmente entre el Director peruano y el ecuatoriano. Los capítulos nacionales
de este Directorio son responsables en el ámbito de cada país de aprobar los programas operativos
anuales de los programas "B" y "C", dirigir la coordinación multisectorial de los proyectos
contenidos en dichos programas y de los componentes nacionales del Programa "A", evaluar su nivel de
ejecución y coordinar las disponibilidades de recursos financieros. Cada capítulo nacional está
conformado por cuatro Directores: uno representa al sector público, otro al sector privado, un tercero a
la región fronteriza y el cuarto es el Director Ejecutivo de cada país. El Directorio Ejecutivo Binacional
se instaló el 12 de agosto último y se ha reunido en varias ocasiones.
3) Comité Coordinador Binacional
Está integrado por tres personas, los Directores Ejecutivos de los Capítulos Nacionales y el Secretario
Ejecutivo del Fondo Binacional. Su función es apoyar al Directorio Ejecutivo Binacional en el cumplimiento
de su misión. El Comité Binacional actúa en forma permanente y, de acuerdo con las necesidades
de cada país, contará con una planta mínima de personal calificado para un mejor desempeño
de sus funciones.
4) El Comité Asesor Internacional del Plan Binacional
Con el propósito de reforzar la participación de la comunidad internacional y para hacer un seguimiento
del Plan Binacional, este Comité está integrado por los representantes de los países y de
los organismos cooperantes
5) El Fondo Binacional para la Paz y el Desarrollo
Se creó en virtud del Acuerdo Amplio, y tiene como objetivo la captación de recursos no reembolsables
de la comunidad internacional y de los aportes que efectúen los Gobiernos del Ecuador y del Perú,
los mismos que han acordado contribuir con un capital inicial de 5 millones de dólares cada uno, para proporcionar
financiamiento a determinados proyectos y actividades incluidas en el Plan Binacional de Desarrollo de la Región
Fronteriza; buscar de los organismos internacionales el apoyo financiero y la asistencia técnica externa;
aprueba el plan de inversiones y los convenios de ejecución con las entidades beneficiarias que operan con
recursos no reembolsables, supervisa y evalúa los proyectos bajo su administración.
El Fondo Binacional para la Paz y el Desarrollo establece que los recursos no reembolsables deben destinarse a
financiar pequeños y medianos proyectos de infraestructura social y productiva.
De acuerdo a lo dispuesto en el Anexo 6 del Acuerdo, el Fondo suscribió con la CAF un contrato de Tesorería,
quedando facultada para recibir, invertir y desembolsar sus recursos. Igualmente, celebró con la CAF un
contrato de Prestación de Servicios de Auditoría Financiera, Supervisión y Evaluación.
Los gobiernos de los dos países acordaron designar al ciudadano alemán Hermann Gebauer, como Secretario
Ejecutivo a fin de que el manejo de los recursos no reembolsables, se lo haga con la mayor transparencia y confiabilidad.
Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza
El Acuerdo de Integración fue concebido bajo el criterio de impulsar el desarrollo integral y sustentable
de la región. Está destinado a brindar una importante contribución a este propósito,
pero no puede lograr por sí mismo tal objetivo como tampoco puede abarcar las múltiples oportunidades
que la nueva relación va a ofrecer a los organismos locales y a la inversión privada.
La dotación de la infraestructura y de los servicios básicos; la generación de fuentes de
empleo, la aplicación del nuevo régimen de frontera y de comercio, están orientados a lograr
un mejoramiento sustancial de las condiciones de vida de las poblaciones, así como un incremento notable
de la producción y de la riqueza de la zona fronteriza de los dos países.
Con este enfoque también se proporciona un marco apropiado y atractivo para la inversión privada
y conducirá a potenciar los esfuerzos locales y vecinales en la región fronteriza, como fruto de
la vitalidad de la sociedad civil, de la visión y eficacia de los gobiernos nacionales y locales, y como
resultado de las oportunidades que surjan del propio proceso, en el entendido de que el Plan propuesto por los
dos gobiernos no es algo sacrosanto, rígido ó inalterable, sino que es producto de la participación
ciudadana organizada a través de los gobiernos seccionales, de organismos regionales de desarrollo, de los
Ministerios respectivos, cuyas prioridades han sido determinadas por ellos mismos y sujeta la distribución
de sus recursos a una equidad regional basada principalmente en el porcentaje de la población y en sus necesidades
básicas. Cabe puntualizar que, el mayor porcentaje de estos proyectos -en el caso ecuatoriano-, corresponde
a obras de saneamiento ambiental, agua potable, alcantarillado sanitario y tratamiento de desechos sólidos.
Con estas orientaciones básicas se configuró el Plan Binacional de Desarrollo de la Región
Fronteriza, cuya ejecución, en 10 años, demandará para el período 2000 - 2009, una
inversión que se ha calculado en los US$ 3.000 millones, que implicará una gran esfuerzo del Ecuador
y del Perú (cada país aproximadamente US$ 1.500 millones) y se tiene esperanza en un decidido apoyo
de la comunidad internacional. Se prevé la ejecución de 325 obras hasta el 2009.
El Plan Binacional comprende cuatro programas que se complementan entre sí para lograr un desarrollo integral
y coherente de la región fronteriza:
1) El Programa "A" de Proyectos Binacionales
- Proyecto Puyango-Tumbes: el BID contrató una consultoría que diseñó los términos
de referencia del estudio de viabilidad del Proyecto de Riego Puyango-Tumbes, al que aspiran las poblaciones fronterizas
desde hace muchas décadas y que se han constituido en un símbolo de la integración. Su finalidad
es el aprovechamiento de los ríos Puyango en el Ecuador y Tumbes en el Perú, para irrigación
y generación de energía.
Ejes viales
Se cuenta con datos sobre la inversión que demandará la construcción de los cinco ejes
viales y sus respectivos puentes internacionales que unirán a los dos países. Al respecto, se podría
argumentar que la construcción de las carreteras hubiese sido suficiente para lograr el objetivo de la integración
y el desarrollo de las regiones fronterizas; sin embargo, cabría preguntar de qué servirían
estos 5 ejes viales sino se construyen y mejoran en cada país los caminos rurales de acceso a los mismos,
para que los pueblos fronterizos puedan sacar sus productos a los mercados, productos que, a su vez, no se podrían
cosechar al no contar con el agua para el riego ni con el servicio de energía eléctrica. Consecuentemente,
esta infraestructura productiva es necesaria para complementar el Programa "A" y los dos países
configuran los programas "B" y "C", que, en buena parte, están listos para su ejecución,
ya que disponen de los estudios necesarios, de los mecanismos y de las entidades ejecutoras.
En el programa "A" los estudios de los ejes viales cuentan con financiamiento y están en proceso
de contratación y se espera que estén concluidos a mediados o fines del año 2000. Los dos
países han acordado la ubicación y características de los cuatro puentes internacionales.
Dos de ellos están bajo la consideración favorable del gobierno del Japón (Huaquillas - Aguas
Verdes y Macará - La Tina).
Por otra parte, los programas de desarrollo de cuencas hidrográficas, reforestación, evaluación
de recursos naturales y estudios de ríos navegables, han continuado su identificación y ahora el
Plan cuenta con el respaldo de análisis técnicos individuales.
Estamos conscientes de que los estudios son necesarios para elaborar los respectivos planes de manejo de las cuencas
binacionales y para el desarrollo humano, principalmente de la población rural y de las comunidades indígenas;
sin embargo deben estar orientados a un rápido desarrollo de proyectos específicos.
2) Programas nacionales de desarrollo productivo (B) y programas nacionales de desarrollo social y medio ambiente
(C)
Buena parte de los proyectos identificados en los Programas "B" y "C" están listos para
su ejecución, ya que se dispone de los estudios necesarios y de los organismos y entidades ejecutoras. Entre
los sectores del Programa "B" de desarrollo productivo están los caminos rurales, generación
de electricidad, riego, mientras que en los del Programa "C" destacamos los proyectos de salud, educación,
agua potable, medio ambiente, reforestación y desarrollo integral de comunidades nativas. Para los programas
"B" y "C" también se ha previsto la posibilidad de contar con algunos fondos "concursables"
provenientes de donaciones de la comunidad internacional para apoyar a organizaciones de productores, a organizaciones
vecinales, a municipios y a parroquias en pequeños proyectos comunitarios.
La participación de las comunidades fronterizas ha sido el elemento central para identificar los proyectos
de los Programas Nacionales, de modo que tiendan a satisfacer las necesidades prioritarias sentidas por los pueblos.
Asimismo, con una adecuada capacitación la administración de la infraestructura respectiva estará
a cargo de la sociedad civil y de los municipios locales. Ejemplos serían las Juntas de Salud, las redes
amigas en las escuelas rurales, los Comités de aguas potables y, en la parte de la sostenibilidad del proyecto,
se espera que la comunidad cubra el costo de mantenimiento de los distintos servicios sociales y productivos, mediante
la fijación de tasas por los servicios prestados.
3) Programa de Promoción a la inversión privada
La inversión privada tanto nacional como extranjera tienen un papel fundamental en el desarrollo de la región
fronteriza. Es por ello que el Plan ha contemplado un programa específico para su participación en
sectores como: 1) interconexión eléctrica, para lo cual se ha firmado un convenio entre los Ministerios
de energía de ambos países; 2) desarrollo del turismo, se ha formado una asociación empresarial
privada ecuatoriana peruana para promover circuitos turísticos binacionales; 3) exploración y explotación
minera; 4) interconexión de telecomunicaciones; 5) pesca, cuenta ya con un convenio para impulsar la inversión
artesanal e industrial y; 6) servicios financieros.
Una modalidad importante para la inversión privada serán las concesiones a los empresarios privados
con grandes oportunidades para la configuración de empresas binacionales para construcción, mantenimiento
y manejo de obras de infraestructura.
Financiamiento del Plan
Las fuentes de financiamiento previstas para la ejecución del Plan son los aportes de los gobiernos nacionales,
de las entidades Seccionales, donaciones internacionales, cooperación técnica no reembolsable, créditos
externos, especialmente del BID, de la CAF y del Banco Mundial, créditos a largo plazo de países
amigos y de otras entidades financieras, esquemas de conversión de deuda que generen recursos destinados
a la integración y al desarrollo de la frontera e inversión privada directa.
Conclusiones
1.- Transcurrido un año desde la firma de la paz se han registrado importantes avances en el proceso, que
incluye, en el caso del Plan Binacional, la definición de los proyectos binacionales, la sistematización
y la determinación de la prioridad de los programas de desarrollo productivo y social, así como la
organización del Grupo Consultivo de Apoyo al Fortalecimiento de la Paz, prevista su realización
para el 24 y 25 de enero próximo, en París, en el cual se darán a conocer las prioridades
de cooperación en beneficio de los dos países;
2.- La magnitud, multiplicidad y complejidad de tareas plantea un conjunto de desafíos que si bien son enfrentados
con decisión por los pueblos de ambas naciones, no es menos cierto que demandan el apoyo estratégico
de la cooperación internacional. Una de las áreas críticas en la ejecución del Acuerdo
Global y en particular del Plan Binacional constituye la movilización de recursos para financiar sus distintos
componentes;
3.- La provisión de la infraestructura y de los servicios básicos, la generación de fuentes
de empleo, la aplicación del nuevo régimen de frontera y de comercio, puede lograr un mejoramiento
sustancial de las condiciones de vida de las poblaciones, así como el incremento de la producción
y de la riqueza en la región fronteriza;
4.- El Convenio de Tránsito de Personas, Vehículos y Embarcaciones; el Plan Binacional de Integración
Fronteriza y Desarrollo; el Convenio de Aceleración de la Liberación del Comercio; y las instituciones
al servicio de la integración, plantean respuestas eficaces a los principales problemas de la región
para promover su desarrollo;
5.- Las zonas a integrarse de los dos países presentan una importante complementación que propiciará
la obtención de beneficios mutuos y la posibilidad de mejorar la productividad, el empleo y la inversión
a través de la cooperación y el intercambio; y
6.- El Acuerdo de Integración constituye un compromiso de ambos países con los pueblos fronterizos
que debe cumplirse con el mayor esfuerzo posible, a pesar de las crisis que se presenten, como un estímulo
y un desafío que están por encima de mezquinos intereses.
