Очевидно, что планируемые правительством изменения в налогообложении - введение 12%-го налога на доходы экономических агентов, 4%-го налога на объем продаж для малых предприятий, увеличение акцизов на нефтепродукты, табачные изделия, крепкие спиртные напитки, автотранспорт и другие - связаны со стремлением правительства максимально наполнить бюджет. За счет изменений в системе налогообложения планируется дополнительно собрать в бюджет 1,3 млрд леев, что составит около половины всего прогнозируемого прироста налоговых доходов (остальное планируется обеспечить за счет увеличения национального производства и инфляции). Но какова связь между этой весьма утилитарной целью и политикой структурных реформ, о которой так много говорят власти и внешние партнеры по развитию? Попробуем разобраться.

 

Налоговые изменения вызовут рост налоговой нагрузки на производителей и потребителей, о чем открыто говорится в информационной записке к проекту бюджета. Общая налоговая нагрузка (сумма всех налогов, включая взносы на социальное и медицинское страхование, как % к ВВП) увеличится с 31,4% в этом году до 32,5% в 2012. Повышение налогового бремени, которое будет играть роль одного из направлений налогово-бюджетной политики, может вызвать ответную и хорошо известную реакцию со стороны налогоплательщиков – еще больший уход от налогообложения. Однако правительство предусмотрело меры блокирования подобного развития событий, в том числе с помощью реформы налогового администрирования.

 

 

Реформа налогового администрирования имеет две сбалансированные цели – улучшение и упрощение налоговых процедур, что важно для налогоплательщиков, и увеличение собираемости налогов, что важно для бюджета. Ее результаты могут быть эффективными в том случае, если налоговая нагрузка остается стабильной и разумной. Но когда налоговый пресс усиливается, реформа налогового администрирования может превратиться лишь в инструмент «выбивания налогов». Заметим, что в плане развития государственной налоговой службы на 2011-2015 годы говорится о ряде «новых целей, предусматривающих увеличение бюджетных поступлений и постоянное сокращение налоговой недоимки». Не будем гадать, кто победит в этой «налоговой схватке». Гораздо более важен другой вопрос – насколько обоснованной и разумной является экономическая политика, которая поляризует налоговые интересы бизнеса и государства и потому рискует превратить реформу налогового администрирования в пугало для налогоплательщиков.

 

В этом контексте очень примечательно решение, которое приняло правительство летом этого года. Постановление кабмина, направленное на сокращение практики выплаты зарплаты «в конвертах» и нелегальной занятости, изобилует «карающими» мерами: «ужесточение механизма санкций за нарушение законодательства об оплате труда», «наказание работника с применением штрафа за согласие с выплатой части заработной платы без регистрации и/или с нелегальным трудоустройством», «усиление контроля в целях выявления нарушений и предотвращения негативного явления нелегальной занятости». Такими методами проблему вряд ли можно решить – это все равно, что пытаться вылечить застарелую болезнь, назначая больному карцер за неприём лекарств и усекая дозы назначенных врачом медикаментов. За многие годы существования зарплат «в конвертах» никто из госчиновников не задумался, а если задумался, то народу об этом не сказал, - об истинных корнях ситуации. Ведь причина, как и проблема, стародавняя и лежит на поверхности – избыточное налогообложение фонда оплаты труда. На фонд зарплаты начисляются (у источника выплаты): взносы на обязательное социальное страхование - 29%, медицинское страхование – 7%, подоходный налог с физических лиц – 7% или 18%, а плательщики налога на добавленную стоимость уплачивают дополнительно еще 20% при налогообложении поставки товара или услуги. Таким образом, налоговая нагрузка на фонд оплаты труда составляет не менее 40%, а может достигать и 70% (!).

 

Если упомянутое постановление правительства и реформа налогового администрирования будут неукоснительно соблюдаться и внедряться, то экономические противоречия между интересами работодателей-налогоплательщиков и органами государственного управления могут только усилиться. Возможные последствия подобного противостояния интересов в условиях планируемого повышения налогового бремени вполне предсказуемы. Во-первых, - это рост коррупции из-за сокрытия истинных размеров облагаемых доходов. Во-вторых, - неполучение дополнительных налоговых поступлений в бюджет, связанных с запланированным повышением налоговой нагрузки. То есть «налоговый кнут» может просто замкнуться в «петлю». Цели налоговой политики и налогово-бюджетные показатели могут оказаться не достигнутыми, а риски невыполнения плана по бюджетным расходам – высокими.

 

 

Посмотрим на «доходный срез» бюджета сквозь еще одну структурную реформу – регуляторную, или реформу регламентирования предпринимательской деятельности. Её эффективность должна проявляться в сокращении масштабов уклонений от уплаты налогов и бюджетных недоимок, а в конечном счете – в уменьшении теневого сектора экономики и пополнении государственной казны за счет налогообложения ранее скрываемых доходов. Однако бюджетные эффекты от этой реформы, к великому сожалению, пока никто не оценивал. Проект бюджета на 2012 год, как и предыдущие, составлялся без анализа влияния результатов регуляторной реформы на поведение налогоплательщиков и налоговую дисциплину. Наивно предполагать, что бизнес «выйдет из тени» и будет наращивать экономическую активность только потому, что снизится зависимость предпринимательской деятельности от чрезмерного административного регулирования. Если налоговое бремя избыточно, то никакие достижения по ослаблению административного прессинга не обеспечат высокую активность бизнеса, а усилия по внедрению регуляторной реформы могут оказаться мало результативными. Власть должна помнить, что налоговая политика и политика регулирования должны быть тесно связанными друг с другом.

 

В исследованиях Всемирного банка «Ведение бизнеса», на результаты которого часто ссылается наше правительство, в качестве условий деловой среды рассматриваются и оцениваются не только чисто административные, но и налоговые. По данным последнего отчета Молдова поднялась в рейтинге по общему индексу лёгкости ведения бизнеса, но снизила свои позиции по показателю налогообложения. С точки зрения данного исследования достижения страны в одних областях политики могут ослабляться или просто аннулироваться провалами в других областях.

 

В связи с этим - не только целесообразно, но и необходимо применять комплексный «межминистерский» подход к формированию благоприятных условий предпринимательской деятельности, который, в частности, предусматривает согласование целей и мер регуляторной политики (министерство экономики) и налогово-бюджетной политики (министерство финансов). Если страна одновременно должна или вынуждена решать две противоречивые задачи – увеличивать налоговые поступления и улучшать условия предпринимательской деятельности, то нужно для начала вспомнить двойственность функций налоговой системы, о чем у нас явно забыли. Если бы планируемое усиление фискальной функции (повышение налогового бремени и реформа налогового администрирования) сопровождалось внедрением эффективной системы налоговых стимулов, можно было бы избежать обострения противоречий между интересами предпринимательства и государства или хотя бы сгладить «острые углы» во взаимоотношениях частного сектора и сектора государственного управления.

 

Но проект бюджета на 2012 год не предусматривает налоговых изменений, направленных на стимулирование бизнеса. Активизировать его правительство намерено с помощью одной новой реформы - налогового администрирования, и одной старой – госрегулирования предпринимательской деятельности, то есть классичиским методом «кнута и пряника». Однако есть серьезные опасения, что в данном случае эффект «налогового кнута» легко загасит эффект «регуляторного пряника», а бизнес и власть окажутся в плену борьбы двух реформ.