DAVID NAVAMUEL Proyectos Simplificacion Administrativa

Capítulo Cuarto DISEÑO, EJECUCIÓN Y VALORACIÓN DE PROYECTOS DE SIMPLIFICACIÓN: EXPERIENCIA DESDE LA PRÁCTICA PROFESIONAL David Navamuel González Consultor Gerente VEGA – Estrategia y Cambio 1. PRESENTACIÓN DEL CAPÍTULO De igual modo que muchas de las iniciativas derivadas de los planes y programas del sector público, la simplificación administrativa suele ser vista desde la óptica de las empresas de servicios, bajo la forma de proyectos. Este tipo de proyectos supone, para estas entidades proveedoras, la adjudicación de un contrato; ya sea de consultoría o asistencia técnica en la mayoría de las ocasiones, ya se incluya bajo otras modalidades de servicios profesionales o de desarrollo de infraestructuras y sistemas de información. En cualquier caso, la lógica de los proyectos de servicios profesionales suele tener que enfrentarse a la distorsión entre lo planificado, lo licitado, lo ofertado, lo ejecutado y lo evaluado; Ocurre en proyectos de infraestructuras viarias, y ocurre en este tipo de proyectos, del mismo modo que otro tipo de iniciativas públicas tienen algo más de control y de coherencia entre lo programado y el resultado, como por ejemplo, los suministros, o el desarrollo normativo, por poner dos ejemplos de ámbitos dispares. Es evidente que las desviaciones en proyectos de infraestructuras suelen ser mucho más llamativas que las que ocurren en los servicios de consultoría y asistencia técnica, pero precisamente por esa razón, encontramos interesante una aportación sobre esta cuestión desde el lado de los proveedores, y cómo se conjugan los intereses a cuatro bandas: Primero, quienes dan el impulso político y programan la iniciativa; Segundo, quienes desarrollan el proyecto, ejecutando en base a un contrato público que en teoría está alineado con el primero; En tercer lugar, los gestores y usuarios internos de las soluciones y procedimientos en los que se innova; En cuarto lugar, pero sin perder de vista que son los de mayor importancia, los ciudadanos y entidades que deben relacionarse con las administraciones de modo 158 David Navamuel González sencillo, ágil, transparente y con el resto de garantías y principios asegurados por los resultados de los proyectos. Al tratarse de una exposición basada en la práctica personal, el contenido y desarrollo de este capítulo no obedece por entero a las formas y protocolos de la elaboración científica académica. A buen seguro esto queda de sobra superado en otros capítulos de esta obra. En lo tocante al aspecto “práctico”, nos permitimos ser menos rigurosos en aprovisionarse de una nutrida bibliografía, con las citas y notas pertinentes. En lo concerniente al segundo atributo, lo “personal”, significa que no se trata de un trabajo asentado en técnicas de investigación social, que también obedecería a la practicidad antes referida, sino que está acotado a una serie de proyectos de simplificación ejecutados con la participación del autor, ya sea como jefe de proyecto o como director del mismo. Han sido más de una quincena de grandes proyectos de simplificación administrativa y reducción de cargas en los niveles AGE, local y autonómico, en los que dada la implicación personal que exige este trabajo, consideramos que la visión crítica y del día a día de los proyectos puede complementar el resto de aportaciones en este libro, y cuando menos, dar pie a las propias reflexiones del lector o del investigador en la materia. 2. SIMPLIFICAR. POR QUÉ. PARA QUÉ La simplificación administrativa no es, ni algo puntual que obedezca a este momento histórico, ni tampoco algo reciente. Sí que es cierto que en España, durante unos años, ha habido un repunte, una concentración de iniciativas y proyectos de simplificación administrativa. De modo aproximado, desde el año 2000, se empiezan a procesar algunas indicaciones, directrices y opiniones provenientes de entidades nacionales, así como de la OCDE y la Unión Europea sobre la reducción de burocracia y la administración al servicio del ciudadano y las empresas. Desde 2006 a 2011, este tipo de iniciativas sufre un fuerte impulso por los despliegues del canal electrónico en muchas administraciones. Al estar vinculado a la puesta en marcha de infraestructuras tecnológicas, se asociaba a grandes proyectos de inversión, o lo que es lo mismo, oportunidades de contratación y beneficio para los proveedores, lo que a su vez, y multiplicado el fenómeno por su impronta “hacia el ciudadano”, daba visibilidad, cuando no publicidad y propaganda. En nuestra opinión, esto explica buena parte del fervor e interés por la simplificación, que por cierto, y como se explicará más adelante, tiene varias acepciones y matices, dependiendo del contexto y la finalidad. Siguiendo con el punto de vista de los proveedores, de 2011 a 2013, ha habido una notable caída de proyectos en los que la simplificación tenía cabida, con excepción de algunos casos relacionados con las cargas administrativas, y por supuesto, y aunque se trate de otro tipo de Diseño, ejecución y valoración de proyectos de simplificación 159 procedimientos, la simplificación relacionada con la modernización de la Administración de Justicia, que sí que contaban con financiación para su ejecución y desarrollo a gran escala. Finalmente, en muy pocos meses, desde el comienzo de 2013 hasta el momento de escribir estas líneas, ha habido una serie de iniciativas a nivel de la AGE y de las CCAA en las que se vuelve a hablar de simplificación, aunque se enfocan como proyectos “internos”. Resulta, a estos efectos, cuando menos, sorprendente, que el reciente informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) destaque en su estructura una subcomisión de simplificación administrativa, pero además, existan otras subcomisiones en ámbitos relacionados; Por ejemplo, la subcomisión de duplicidades administrativas, y la de gestión de servicios y medios comunes. No es objeto de este capítulo el análisis en profundidad de este informe, aunque sí podemos poner de manifiesto que refleja el carácter ambiguo del concepto de simplificación (incluyen lo procedimental, pero no lo orgánico, por ejemplo), y por otro lado, también es deudor de una visión interna, de la propia administración; Ganan claridad, pero pierden coherencia y sistemática. Dicho de otra forma, es muy probable que los ciudadanos y los profesionales entiendan muy bien cada una de las medidas, pero a la hora de ponerlo en marcha y evaluar sus resultados, puede darse una merma de eficiencia, ya que se ha potenciado la comunicación en detrimento de un planteamiento adecuado a un problema que lo es, y complejo. Este contenido es el que se desarrolla a continuación. En primer lugar, trataremos de ubicar la simplificación dentro de una serie de coordenadas, de tipologías de proyectos, para dilucidar qué es lo que se entiende por simplificación en sentido estático. En segundo término, se expone una visión sobre qué aspecto de la simplificación administrativa ha ido imperando a lo largo del tiempo; Es decir, la visión dinámica de la simplificación. Finalmente, concluimos con los objetivos de la simplificación, esto es, para qué se simplifica, qué beneficios aporta al sistema público y a la provisión o generación de bienes y servicios públicos a través de procedimientos administrativos. 2.1. Simplificación en estático. Despejando la ambigüedad Simplificar es una palabra con cierta ambigüedad. No significa lo mismo para todos los profesionales (Académicos, administradores, consultores de procesos, etc.) que la utilizamos. Para algunos significa aligerar, quitar lo superfluo. Para otros trae connotaciones de facilitar, hacer más sencillo y ágil. En otras ocasiones, significa normalizar, adaptar a unos esquemas similares y organizados. Se puede simplificar la norma, se pueden simplificar los trámites, se puede simplificar la gestión… pero a veces, cada una de estas posibilidades puede ser incompatible con las otras. 160 David Navamuel González En efecto, la práctica profesional nos ha demostrado que a veces, para simplificar un procedimiento, hay que añadir algo en lugar de suprimirlo. Así pues, el ámbito objetivo de la simplificación es, cuando menos, confuso. En el ámbito subjetivo también podemos encontrar algunas incoherencias. Puede ocurrir, entonces, que al simplificar un procedimiento de cara al ciudadano, lo compliquemos de cara al gestor, cargándole con nuevas tareas que a la postre, complican la resolución. Además, hay ocasiones en las que las trabas están vinculadas a los sistemas de garantías y a los principios de una buena administración, e incluso a las nuevas tendencias de la gestión de lo público (La audiencia al interesado, las medidas de transparencia en los procedimientos y la participación ciudadana son sendos ejemplos, entre otros muchos). Por esta razón también son confusos los términos alternativos que utilizamos en la práctica, y que sin coincidir plenamente con la simplificación, sí que se refieren a ámbitos tangenciales. Algunos de éstos términos los podemos ver en la literatura y los proyectos, agrupados en varios subconjuntos de expresiones, como por ejemplo: • Innovación en los procedimientos. ¿Innovación tecnológica, innovación en la gestión, o nuevos principios de funcionamiento administrativo? También en este grupo se usa la expresión modernización e, insistimos, suele referirse a su instrumentación tecnológica, más que a otros tipos de innovación.. • Mejora, u optimización de procedimientos. ¿Qué es lo mejor? ¿lo más simple o simplificado, o lo que garantiza los derechos y somete la administración a la Ley, o es lo más eficiente desde el punto de vista económico y de gestión de recursos? • Mecanización, Informatización, telematización. Estos tres términos, entre otros, han ido usándose para referirse a la gestión por medios electrónicos (o de uso intensivo de tecnología) en diferentes etapas, a medida que las tendencias de gobierno TI y e-Administración han ido evolucionando. • Normalización, agrupación en familias, en esquemas de tramitación, etc. Puede aludir a aspectos documentales, o bien a una taxonomía que evoca a la diagramación o representación del flujo procesal, dándose la paradoja de que procedimientos de ámbitos administrativos dispares, se representen de manera similar, y a la inversa, procedimientos similares, o de la misma tipología, se representan de modo diferente. • Agilización de procedimientos. Parece que incide sobre todo en los tiempos de respuesta o resolución, cuando la realidad puede ser complicada, sobre todo si hay plazos que suponen garantías, otros intereses legítimos, actividades de deliberación o información y consulta, etc. La agilización es muy útil cuando se transforman procedimientos administrativos en SERI (Servicios de Respuesta Inmediata) Diseño, ejecución y valoración de proyectos de simplificación 161 • Reducción de costes, de cargas administrativas, de esfuerzo burocrático, etc. Tampoco es estrictamente simplificación, sino que va mucho más allá: tienen componentes regulatorios, de eficiencia de gestión, de modelos de costes, ahorros, etc. • Redefinición, rediseño, e incluso reingeniería de procedimientos. Como explicaremos en el subapartado siguiente, suele incidir más en el esquema de tramitación, que en la simplificación administrativa en sentido estricto. En ocasiones es de utilidad para adaptar procedimientos y bases reguladoras a nuevas tendencias, directrices o normas de tipo básico que exigen la adopción o supresión de algunos trámites, o la normalización para evitar disparidades entre varias administraciones que puedan afectar a principios como el de igualdad o el de unidad de mercado, por poner unos ejemplos. La lista, como hemos indicado, no es exhaustiva, pero sí que obliga a plantearse una metodología básica para ubicar la simplificación en el contexto de trabajo, y saber cuándo nos estamos acercando al término en sentido estricto, o cuándo lo estamos relacionando con otros conceptos, ya sea por defecto o por exceso. De este modo, se ha tratado de representar en el diagrama siguiente la ubicación de la simplificación (recordemos, desde el punto de vista estático) en dos pares de coordenadas. En primer lugar, las coordenadas horizontales y verticales, y en segundo término, el par que se alinea en el eje cualitativo-cuantitativo. Las explicamos a continuación de la ilustración. Ilustración 1. Ubicar el significado de simplificación en proyecto 162 David Navamuel González 2.1.1. Coordenadas verticales La verticalidad, en lo que concierne a la simplificación, se despliega en un eje que discurre desde la norma procedimental, hasta la actividad concreta, aquélla que tiene una manifestación física que se puede contemplar por medio de la observación. Ocupa, pues, una sucesión de niveles, de menor a mayor desagregación, y que son, por este orden, la norma procedimental básica, la norma genérica de agrupación (en familias, o esquemas de tramitación) la norma específica del procedimiento concreto, la definición del procedimiento como una agrupación de trámites, y finalmente, la desagregación práctica (aplicada en cada unidad gestora concreta) a una serie de actividades, que realizan unos perfiles, con unos medios, y que se suele plasmar en documentos y aportaciones al expediente administrativo. • Con la finalidad de hacer más sencilla la identificación de la simplificación administrativa en sentido estricto, agrupamos toda la parte normativa (los tres primeros niveles) en un único ámbito de técnica normativa procedimental. Para nosotros este nivel no correspondería con un concepto de simplificación stricto sensu. Ello no quiere decir que en los proyectos de simplificación, la depuración de la normativa procedimental no sea un instrumento de mucha ayuda. Cuando hemos tenido que elaborar, como ha sido el caso, un decreto de cláusulas reguladoras-tipo de una familia procedimental, se han aplicado principios de técnica legislativa orientados a simplificar y hacer más ágiles los procedimientos concretos. Cuando en otras ocasiones, se han redefinido procedimientos para adaptarlos, por ejemplo, a directrices del mercado interior, el resultado se orienta, por supuesto, a la simplificación y mejora sistemática del procedimiento, pero sería una simplificación en sentido amplio, que está más cerca de la mejora regulatoria. • En el otro extremo, nos encontramos la simplificación cercana a la reingeniería de procesos. La desagregación de los trámites en actividades unitarias, físicas y elementales ha sido una constante de la simplificación administrativa durante muchos años. Y para recalcar esa importancia, volveremos sobre este tema un poco más adelante en este capítulo; Ahora, basta con indicar que tampoco este extremo corresponde a la simplificación en sentido estricto, ya que los mapas de procesos, secuenciación y simulación de tiempos en actividades concretas, son aspectos más cercanos a la mejora de procesos industriales que a la simplificación administrativa. Esto es así por pura lógica, ya que se encuentran íntimamente vinculados a los recursos (personales, tecnológicos, materiales) de la unidad gestora, a la frecuencia y niveles de servicio, documentos y capacidades de comunicación, e incluso al espacio de trabajo y la situación de las dependencias Diseño, ejecución y valoración de proyectos de simplificación 163 respecto de otras unidades con las que compartan actividades del proceso. No obstante, como hemos señalado, ha sido una variante de la simplificación administrativa muy usada, y, sobre todo cuando había mucho presupuesto para ello, se han llevado a cabo numerosos análisis y redefinición de procesos para procedimientos administrativos de carácter masivo (por ejemplo, tramitación de declaraciones de renta, gestiones de multas de tráfico) y en general, aquéllos más susceptibles de factorización —tanto en el sentido matemático, como en el fabril—. Ha habido pocos casos de éxito, pues los gruesos manuales de procesos, han sido superados en pocos, no años, sino meses, por la dinámica de las organizaciones, los cambios tecnológicos, normativos, y en general, cualquier pequeña alteración en el entorno, cuando no la propia sociología de la organización y de las personas que intervienen. Una consecuencia de esta liebre que jamás alcanzaría a la tortuga, es que, en las consultoras de organización nos encontrábamos con una sorprendente desproporción de ingenieros industriales, frente, por ejemplo, a administrativistas, o titulados en ciencias jurídicas y de la administración. • En el punto intermedio, pues, encontramos la simplificación en sentido estricto. Bajo este prisma, se concibe el procedimiento como un itinerario para la formación de la voluntad administrativa, que culminará normalmente en una resolución para reconocer, aceptar o denegar, o en general, para ejercer una potestad administrativa en base a una pretensión o un interés legítimo (público o privado tutelado) Dicha pretensión o interés se instruye mediante información (generalmente documentada) se incorpora a un expediente, que se nutre de determinadas actuaciones que son los trámites. Éstos se dividen en actividades, aunque para este apartado nos quedamos con las actividades consideradas como elemento descriptivo del trámite, y no, como correspondería al apartado anterior, las actividades como la manifestación física y mecánica de actos de gestión o de producción. Lo que hay descrito en este apartado, por consiguiente, sí que es susceptible de ser considerado como elementos sujetos a la simplificación en sentido estricto, con la ventaja además de ser trasladables a otras unidades de gestión y adaptado a otros entornos sin gran dificultad. 2.1.2. Coordenadas horizontales En este eje se ubica la simplificación como una de las etapas de un proyecto de agilización y mejora de procedimientos administrativos. En un sentido estricto, la simplificación se correspondería con la identificación de los elementos susceptibles de optimización, y como mucho, la definición del nuevo procedimiento simplifica- 164 David Navamuel González do. Como es evidente, en el marco de los proyectos reales, esta concepción aislada de la simplificación no se prodiga en absoluto. Es necesaria su imbricación en una estructura de proyecto en la que, dentro de su plan de trabajo, se vea precedida por un análisis en profundidad, un descubrimiento e inventario de procedimientos, documentos, perfiles de gestión, y muchos otros datos, como las frecuencias de tramitación o la volumetría de expedientes. Ilustración 2. Módulos y componentes en las coordenadas horizontales En el apartado que desarrolla la metodología de este tipo de proyectos, nos detendremos un poco más en estos elementos, pero por ahora, basta indicar que la labor de simplificación se ve acompañada de otros muchos elementos o subfases en los proyectos. De igual forma, también indicaremos que prácticamente, no existen proyectos de simplificación “puros” o aislados, por lo que, el destino o la motivación de la fase de simplificación suele ir orientada a otras finalidades (generalmente, dos: La adaptación al canal telemático, o la remoción o reducción de cargas administrativas). Esta orientación, como no puede ser de otra forma, suele afectar, cuando no condicionar, las propias técnicas y resultados de la simplificación. 2.1.3. Coordenadas cuantitativas El eje cuantitativo de la simplificación es el más sencillo y elemental. Consiste en desglosar el ámbito objetivo o material sobre el que se actúa, para analizar dónde es posible conseguir una mayor incidencia, o impactos más favorables destinados a la obtención de un procedimiento administrativo más ágil. También se tratará con más detenimiento en la parte metodológica, pero podemos indicar algunos elementos del procedimiento, sobre los que se puede Diseño, ejecución y valoración de proyectos de simplificación 165 actuar: la documentación, la estructura de gestión, los plazos, el sistema de comunicación y notificación, el trasiego del expediente administrativo, los mecanismos de consultas o la intervención de otros órganos, la separación o sustanciación simultánea de determinados trámites de los procedimientos, etc. En general, y a diferencia del resto de coordenadas, todos los elementos de un procedimiento administrativo están alineados con el significado de simplificación en este eje cuantitativo. Sería absurdo reducir las posibilidades de simplificar al esquema de tramitación. No obstante, y en algunas experiencias de proyectos, se ha extendido la simplificación a lo que denominamos técnicas administrativas. Para nosotros no forman parte de la simplificación, puesto que no son sólo procedimentales, sino también organizativas o de la gestión pública en general. Sin embargo, sí que es posible que la práctica las tenga en cuenta, como hemos indicado, pues inciden de manera indirecta en la mejor sustanciación de procedimientos, y en la evacuación de los trámites. De este modo, partiendo de una visión sistemática de la organización y funcionamiento de las unidades administrativas, y siendo el procedimiento administrativo, la vía esencial de transmisión, consideramos que el uso de técnicas administrativas, y de mejora de la organización y de la gestión, redundará en la optimización de los procesos auxiliares así como en el entorno de la instrucción, y por lo tanto, en los procedimientos con los que se comunican. Estas técnicas parten de algo sencillo de comprender, pero difícil de poner en marcha, y suelen configurarse como proyectos individuales. En pocas palabras, se trata de materializar determinados principios de organización y funcionamiento, como la desconcentración, coordinación, eficiencia y eficacia y otros tantos cuya formulación suena vaga e imprecisa, pero que es posible aplicar en unidades contando con los instrumentos necesarios, el impulso de los responsables, y el compromiso de sus empleados. Como ejemplo podemos indicar el caso de un procedimiento que requiera gestión económica (cobros o pagos). La mejora en la organización y funcionamiento de la unidad de gestión económica mediante el uso de esas técnicas y la materialización de esos principios, sin duda redundará en la mejora del procedimiento. Y esto sucederá aunque no se haya actuado directamente sobre los elementos del mismo, sino sobre la estructura y funciones de un órgano o unidad que participa de modo colateral o accesorio en el procedimiento principal. 2.1.4. Coordenadas cualitativas En este cuarto y último tipo de coordenadas dilucidamos si la simplificación afecta a la regulación de los procedimientos concretos (En muchas ocasiones detallados a nivel reglamentario) o, en una visión sistemática e integradora, a todo el ordenamiento, allá donde se pueda. 166 David Navamuel González Esta reflexión tiene una gran trascendencia práctica. Por un lado está la cuestión del rango, que afecta a la efectividad de la solución que podamos llegar a plantear en nuestro asesoramiento. Muchas veces se ha tildado a la labor de consultoría de fabricar papel, que luego quedan olvidados en armarios, y en parte es así porque las soluciones escapan del ámbito de decisión o maniobra del cliente y del proveedor. Incluso cuando el responsable del centro directivo realiza la propuesta de modificación de una norma, este proceso se dilata, cuando no se desvanece, en el tiempo y en instancias en los que la firma que asesora no puede seguir acompañando y defendiendo los beneficios de modificar la norma. Además, está presente en esta situación, no sólo el interés de los órganos responsables de la producción normativa, sino los intereses de otros centros directivos que de manera colateral, puedan ver afectados sus procedimientos, cosa que ocurre, como no puede ser de otro modo, a medida que vamos ascendiendo de rango en la pirámide normativa. Por otro lado, tiene trascendencia en lo tocante a los instrumentos. Esta parte viene condicionada por lo anterior, por el rango, pero a veces hemos tenido la ventaja de contar con instrumentos de soft-law o mecanismos convencionales y participativos que dan soporte a iniciativas de simplificación. Desde el punto de vista de la consultoría y del trabajo por proyectos, estos instrumentos se suelen configurar como oficinas de apoyo a órganos de coordinación o de supervisión. Así, contamos como experiencia, haber trabajado en oficinas de este tipo en Castilla y León y en Andalucía. Por ejemplo, en el caso del Plan de Medidas de Simplificación y Agilización de Trámites de la Junta de Andalucía (de 2009 a 2011), se creó una Oficina Técnica que supervisó y asesoró sobre la realización efectiva de 203 iniciativas, lo que supuso un 88% de las 232 del total del Plan. Sobre el 12% restante, es fácil adivinar que corresponden a lo que hemos expuesto más arriba respecto de la cuestión del rango y los derroteros de la producción normativa. Aparte de su trascendencia, podemos aplicar a las coordenadas cualitativas el mismo esquema (sentido estricto-sentido amplio) que estamos siguiendo en esta reflexión sobre el sentido de la simplificación cuando nos enfrentamos a proyectos en la práctica. Así pues, entenderíamos que la simplificación se produce en sentido estricto cuando se actúa sobre la norma que regula el máximo nivel de detalle del proceso. En el otro extremo de esta afirmación, hay que indicar que no nos estamos refiriendo a los casos en los que haya manuales de procesos de bajo nivel (actividad) como los que hemos comentado anteriormente, ya que no tienen carácter imperativo directo (al menos en la mayoría de los proyectos que trabajamos) y se trata de guías o prontuarios de gestión de procesos que en su caso, deberían estar reforzados por una orden de los responsables de la unidad, y que por lo tanto, Diseño, ejecución y valoración de proyectos de simplificación 167 perderían valor cuando lo quisiéramos extender a otras unidades que gestionaran procedimientos análogos; Y lo que es más importante a nuestro juicio, no tienen valor fuera de la esfera interna de la administración. Es decir, no pueden utilizarse de modo obligatorio frente a los ciudadanos por sí mismas, sino bajo el amparo de otras normas. Al margen de esta excepción, que opera como límite inferior a lo que acabamos de señalar, las normas reguladoras son normalmente decretos u órdenes que establecen los elementos esenciales de las tres fases de los procedimientos, y que en la práctica contienen numerosas remisiones, y suelen ser susceptibles de revisión e integración, cuando no de sustitución por otras normas nuevas, con todo lo que esto supone para la seguridad jurídica y en el tráfico económico para los ciudadanos. Es algo complicado de solucionar, dada la imbricación de las normas procedimentales con todo el sistema, desde las normas presupuestarias, hasta las organizativas, las prioridades de la política del momento, etc. Basta con poner como ejemplo, los procedimientos regulados por convocatoria, que son de los más utilizados por los ciudadanos y tienen un impacto notable en los servicios públicos y las actividades económicas. Por otra parte, nos acercaríamos a una concepción de la simplificación en sentido amplio cuando operamos con el resto del sistema normativo. Cabe acotar un poco más, restringiendo a lo que afecta directamente a los procedimientos administrativos. Aun así, nos encontraríamos con diferentes tipologías, que en nuestra opinión, es posible agrupar en tres categorías. Una primera categoría de normativa básica (no necesariamente en el sentido competencial de lo que entendemos como básico), en la que encontraríamos las normas del procedimiento administrativo común, las que regulan la producción normativa y otros procesos internos generalizados (sistemas de toma de decisiones, funcionamiento de órganos colegiados, etc., todo ello siempre que tengan la complejidad suficiente como para ser considerados procedimientos, y no simples trámites), así como los procedimientos de revisión de los actos administrativos. También pertenece a esta primera categoría el procedimiento destinado a ámbitos administrativos específicos, y que nosotros denominamos sub-procesos. Es una figura que se encuentra a medio camino entre los trámites y los procedimientos. No tiene entidad suficiente como para ser una fase del procedimiento, pues no siempre ocurren, y cuando suceden se pueden localizar dentro de una fase. Son más complejos que el resto de trámites, puesto que hay intercambio de información y toma de decisiones entre varios actores del procedimiento, y como tercer motivo, no llegan a ser procedimientos independientes, porque suelen estar vinculados a uno que sí que lo es: No tienen un inicio propio, sino derivado de otro expediente, y su resolución, aunque en ocasiones puede terminar un procedimiento, normalmente sirve para “calificar” el expediente principal. Realmente son 168 David Navamuel González complejos de acotar y no hay consenso en la práctica profesional sobre cuándo son trámites, cuándo procedimientos con entidad suficiente, o cuándo estamos ante este tertium genus. De hecho, en la mayor parte de los proyectos en los que hemos participado, cuando definimos la metodología de trabajo con la dirección técnica, solemos considerarlos como trámites. Corresponderían, con algunos matices que en este capítulo no podemos destacar, a lo que en la metodología W@ andA (modelo de workflow en la Administración Andaluza) sería una metafase calificada en su dominio semántico como “reutilizable”. Asimismo, podríamos afirmar que sería un equivalente a las actuaciones incidentales en el derecho procesal. Seguramente se entiende mejor con ejemplos: Una recusación, un reintegro, una intervención o fiscalización, etc., e incluso una subsanación, por citar un sub-proceso muy común, se situarían dentro de esta tipología de sub-procesos. Dado que pueden ser regulados de manera independiente y común respecto de los procedimientos a los que están vinculados, son susceptibles de simplificación, y entrarían en esta primera tipología que hemos denominado básica. La segunda categoría para entender la simplificación en sentido amplio, es la que busca la mejora a través de las “bases reguladoras-tipo” de procedimientos o tipologías de procedimientos. Son normas de tipo reglamentario, a las que se remiten desarrollos o convocatorias concretos. Suelen almacenar un contenido simplificado y normalizado para que sectores relativamente complejos, encuentren un marco de referencia análogo y de alguna manera normalizado, que limite posibles excesos o cargas de la convocatoria o del pliego. Se han indicado estos dos instrumentos, porque esta categoría ha sido frecuente en contratación pública, se está empezando a desarrollar en materia de subvenciones, y puede extenderse a otros ámbitos. También incluimos en esta categoría, las actuaciones concretas, que sin estar en unas bases reguladoras (al menos no necesariamente, porque pueden estarlo, y de hecho, se encuentran a menudo), inciden en la eficiencia de los trámites. Es el caso de actuaciones por las que se prescinde de la fotocopia del DNI, o que fomentan el cotejo o fe de originales en presencia de funcionario, mecanismos de agilización en el funcionamiento de órganos de selección en procedimientos concurrentes y competitivos, etc., La tercera categoría de simplificación normativa es la que afecta a la regulación de determinados sectores de la actuación administrativa, pero desde el rango legal. Es decir, en contraste con la categoría anterior, hay una diferencia de rango. El hecho de que esta categoría contemple la ley y la otra el reglamento, no es algo puramente formal. Se trata de leyes que contienen un apartado (un capítulo o un título) dedicado a regulación procedimental, y sobre todo, que en el resto, hay contenidos susceptibles de simplificación. Los apartados que regulan la parte Diseño, ejecución y valoración de proyectos de simplificación 169 procedimental, suelen encabezarse con “procedimiento especial en materia…” o “recurso especial en…”, y así lo distinguimos de la primera categoría, la básica. La regulación legal ostenta además diferencias de grado: mientras que en las regulaciones que afectaban directamente al procedimiento se buscaban elementos que agilizaran el mismo, en este ámbito podemos encontrar propuestas de mejora en aspectos que beneficien el entorno de derechos y garantías del ciudadano, o que repercutan en la actividad y el tráfico económico. 2.2. Evolución de los proyectos de simplificación En este apartado se tratará el elemento dinámico o evolutivo de la simplificación administrativa. Seguiremos manteniendo la coherencia de la línea argumental del capítulo, en dos aspectos: Por una parte, trataremos de conservar el componente práctico de la simplificación, la orientación a los proyectos y la puesta en marcha de las iniciativas. Esto quiere decir que no se desglosarán los grandes paradigmas y construcciones teóricas (Que bien puede haberlas, aunque se trata de un asunto bastante técnico, como veremos luego en la metodología) sino que se expondrá lo que para nosotros han sido las motivaciones y objetivos de lo que realmente se ha hecho. Por otra parte, insistiremos en que los modelos que se presentan son ejemplificativos, es decir, se construyen de modo ideal, algo polarizados, cuando en la práctica, la realidad desde la cual se infieren, es mucho más compleja. Los motivos para llevar a cabo iniciativas de simplificación, no han sido los mismos en la historia reciente de la gestión pública. Consideramos sin embargo, que lo que ocurre realmente, es un proceso de superposición de motivos, en los que los más antiguos no desaparecen del todo, aunque sí pierden peso en favor de otros, impulsados, bien por la prevalencia de nuevas necesidades, bien por las circunstancias de proyectos o programas públicos que contemplan la simplificación. Por ejemplo; no podemos negar que la reducción del coste burocrático ha estado presente en todas las iniciativas de simplificación, pero no ha sido hasta estos últimos años cuando se ha puesto de mayor relieve y se ha vinculado al concepto de carga administrativa. De este modo, definiremos cuatro etapas-modelo en la historia reciente de la gestión pública. Las dos primeras son reflejo del “por qué simplificar”, las dos últimas, instrumentalizan aún más este concepto y manifiestan el “para qué”. La sutil diferencia entre motivo y finalidad logra en la práctica proyectos muy diferentes. 2.2.1. Razones de técnica legislativa La superación del mito del racionalismo positivista trae el primero de los motivos: Se simplifica por razones de técnica legislativa. El mito del Code, de un 170 David Navamuel González ordenamiento claro, sistemático, perfecto y perpetuo, cae con su propia esencia: El Derecho Administrativo, como manifestación más sobresaliente de la hipertrofia normativa, las lagunas e incongruencias, así como otras necesidades de antaño ya superadas, obligan a desarrollar técnicas de reelaboración de códigos, consolidación, clarificación del lenguaje y puesta al día de un corpus administrativo con una fuerte intervención en sectores económicos. Se trata, pues, de una simplificación completa; no sólo de la normativa procedimental, y fundamentada en una razón muy sencilla: Simplificar es algo necesario por pura integridad del sistema, algo que aporta valor, por sí mismo. Aquella expansión del trabajo burocrático, así como el ingente aumento de la circulación y gestión de los expedientes, originó por la misma época una preocupación por la racionalización del trabajo administrativo. Racionalización, y normalización de los procesos y los soportes (documentos y formularios, generalmente), desde entonces, se encuentran vinculadas de modo muy estrecho a las iniciativas de simplificación administrativa. Coincidía además en el tiempo con los primeros intentos de generar metodologías de gestión orientadas a procesos. 2.2.2. Nuevos paradigmas Desde la segunda mitad del siglo XX, por influencias de varios paradigmas (teorías sobre organizaciones y neoinstitucionalismo, participación, conformación del estado social, etc.) se comenzó a enfocar la simplificación desde tres ángulos, no necesariamente coincidentes: Por una parte, la visión estratégica, permitió la elaboración de grandes planes de simplificación, que marcaban objetivos concretos y establecían acciones y métodos para ello. Como un rasgo positivo, podemos indicar que sí tenían en cuenta una visión jurídico-administrativa, y se encontraban adaptados al entorno de trabajo de una Administración Pública (Más en lo formal, que a las circunstancias de tipo sociológico). Algunos de sus productos eran los manuales de simplificación, y metodologías específicas. Además, y esto es un rasgo relevante, se empezó a desarrollar un concepto de simplificación con un alto componente sistemático; Es decir, dentro de la simplificación administrativa, había sitio, como hemos indicado en el apartado anterior, otros elementos de apoyo, como la elaboración de registros de procedimientos, catálogos de trámites, agrupaciones por tipologías, y en general, la adición de atributos a los procedimientos (Carácter del silencio administrativo, hecho vital, si pone o no fin a la vía administrativa, por citar unos pocos) que facilitaba su sistematización, y sobre todo, que atisbaba una concepción de modularidad del procedimiento, mediante la cual, los trámites podrían tener un mismo tratamiento incluso en procedimientos de distinta naturaleza. Diseño, ejecución y valoración de proyectos de simplificación 171 Un ejemplo tardío, en el caso español, es el Plan General de Simplificación, surgido al amparo del Real Decreto 670/1999, de 23 de abril (en particular, su artículo 8), y algunas variantes con claros elementos tecnológicos, como el PSIPA (Plan de Simplificación e Informatización de los Procedimientos Administrativos de 2006), que enlazaría con la etapa que comentamos más adelante. En segundo lugar, la propia teoría de las organizaciones, como se ha indicado antes, reconoció que la inercia, el arrastre histórico y la evolución institucional, hacían necesarias revisiones, regeneraciones orgánicas y funcionales para poner al día, así como redefinir el modelo objetivo institucional. No tardaron en darse cuenta de que esa misma inercia, afectaba ineludiblemente al lenguaje, al cauce, a su modo de comunicación por excelencia: Los procedimientos administrativos, tanto internos como externos. Con buen juicio, al menos en la teoría, se llegó además a la conclusión de que tal regeneración de los procedimientos debía ser una actividad permanente, de ahí que surgiera la necesidad de documentar y transferir los trabajos de simplificación y sus resultados de un modo más riguroso y sistemático que lo que se hacía hasta ahora: Unos análisis artesanales, muy eruditos y costosos del número de procedimientos administrativos que tenía la AGE; número que por cierto, no se sabía con precisión, pero que podría estar entre 2.500 y 3.000, lo que no es poco, tratándose de una administración, en gran medida, subsidiaria. En último lugar, se estaba imponiendo la visión del usuario, del destinatario de los procedimientos. Es cierto que la confirmación del carácter instrumental de la administración era algo consolidado desde hacía mucho tiempo, pero la orientación al ciudadano dio un nuevo giro de tuerca a los procedimientos administrativos, convirtiendo en derechos reconocidos aquéllas tendencias que pugnaban por limitar el formalismo a lo estrictamente garantista, por reducir la aportación documental, por aumentar la transparencia y la información, por erradicar la indefensión, e incluso por introducir mecanismos de participación y acceso o hacer prevalecer el silencio administrativo positivo. En nuestro contexto, es conocido de sobra que la LRJPAC es un claro exponente de esto, seguida de los programas de mejora de la calidad y la atención ciudadana, que introdujeron cartas de servicios, sistemas de quejas y sugerencias, análisis de impactos, etc., como nuevos procedimientos y servicios. Como caso particular de orientación al ciudadano (Considerado tanto en su faceta de individuo, como en la de profesional) hay que destacar la influencia de la regulación supranacional y la de tipo armonizador, destinada a garantizar los principios de igualdad de acceso en el mercado interior (normalmente comunitario, pero en ocasiones, el nacional). Se ha manifestado otra acepción diferente de la simplificación, tanto desde el punto de vista de la normalización (exigencia de los mismos requisitos, y por lo tanto de una acreditación análoga) como del reconoci- 172 David Navamuel González miento mutuo, lo que en ocasiones ha complicado la normativa reguladora, pero ha facilitado el acceso, dando alternativas a los interesados. Uno de estos casos ha sido el desarrollo normativo derivado de la Directiva de Servicios, así como de otros instrumentos que buscan reformar el régimen de las autorizaciones o las licencias de actividad, que ha supuesto una simplificación, que podríamos calificar de facto, si no fuera porque en la práctica, ha habido más intentos que resultados, y encima los intentos han sido bien escasos. Dentro de los proyectos que hemos llevado a cabo, podemos encontrar un ejemplo de lo que acabamos de indicar en la regulación de aspectos del sector turístico (establecimientos turísticos, hosteleros y de restauración, así como los guías turísticos) en Canarias, surgida en 2010 —y en parte ya modificada— que trataba de aplicar los principios del mercado interior en un ámbito tan sensible para dicha Comunidad Autónoma. También, de modo general, se puede hablar del escaso impacto que ha tenido el Real Decreto Ley 8/2011, de 1 de julio, de […], de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa. La citada norma, de alcance general y de especial impacto en ámbito local, establecía un plazo para adecuar determinados procedimientos (casi todos relacionados con licencias de actividad) para pasar del régimen de autorización, al de comunicación e inspección posterior. Dicho plazo no tuvo efecto alguno en prácticamente la totalidad de las entidades locales. En menos de un año, el Real Decreto Ley 19/2012 tuvo que reforzar esta intentona, en un lamentable ejemplo de falta de eficacia de unas normas ratificadas con fuerza de Ley. Escasa voluntad política para establecer las medidas de aplicación, pocos fondos para asegurar los trabajos, y limitaciones de las propias medidas, quizás por no querer ver que se trastocaba parte de la inercia de tramitación en nuestro entorno administrativo, y que las consecuencias organizativas y de diseño de los flujos de trabajo iban a ser mucho mayores que el mero hecho de exigir o no determinados documentos. En el apartado anterior observábamos que se manifestaba la dualidad Procedimiento-Proceso. Pues bien, en la simplificación, tal y como se entiende en esta etapa, se pone de manifiesto la dualidad entre Procedimiento y Servicio. Esto es así, por el hecho de mantener que un verdadero procedimiento administrativo finaliza con la formación de la voluntad administrativa (y se perfecciona con la notificación efectiva de la resolución), lo cual, a contrario, nos hace pensar que allí donde no sea necesaria dicha actividad intelectual o deliberativa, podrían dejar de ser procedimientos y transformase en servicios. Son los denominados “SERI”, a los que ya hemos aludido en otra parte del capítulo. Son altamente innovadores y se pueden contemplar varias modalidades: • Hay, pues, una medida radical de simplificación que consiste en eliminar el procedimiento, y si la tecnología lo permite, obtener el servicio de modo Diseño, ejecución y valoración de proyectos de simplificación 173 inmediato y sin desplazamiento, sin expediente administrativo. Son procedimientos de tipo objetivo en los que de modo automático, la resolución es inmediata: Un carné de biblioteca, expedir un padrón o un certificado, determinadas autorizaciones, etc. Decimos que son de tipo objetivo, pues basta con que el interesado cumpla unos requisitos para que el servicio se preste de modo inmediato. La prestación del servicio es en sí, la notificación. • Existe además, una manera de simplificar procedimientos, normalmente de gestión interna, mediante acuerdos que algunos denominan de HTTS (High Tech Transactional Services) pero aplicados a la gestión administrativa. A diferencia de los anteriores, consiste en la gestión externalizada de procedimientos de tipo masivo, en los que el proveedor cobra un pequeño porcentaje por expediente evacuado, y la parte de la Administración asume y se responsabiliza de la decisión. La configuración del servicio es más compleja de lo que hemos indicado, pero por razones de espacio no podemos detallar cómo se previene la impugnación —también sería masiva, imaginamos— de este tipo de procedimientos. Un ejemplo en España de estos servicios, lo encontramos en la gestión de las sanciones de tráfico. • Finalmente, se ha dicho que uno de los grados mayores de la simplificación es la proactividad. Pues bien, si añadimos la transformación del expediente en servicio, al carácter proactivo, y a la gestión masiva, tendríamos ejemplos como el envío del borrador para la declaración de la renta. Si lo añadimos a la gestión ajena, contaríamos con el servicio de remisión de datos fiscales por parte de entidades particulares. En este punto, y desde la óptica del ciudadano, nos empieza a resultar indiferente que el servicio lo proporcione directamente una administración, o lo haga una entidad financiera por encargo de aquélla, Lo importante es recibir el servicio y agilizar el procedimiento principal al que sirven, que es la presentación de la declaración. Hasta aquí, se ha hablado de dos respuestas a “por qué” simplificar”. También hay otros dos motivos respecto de “para qué” simplificar. 2.2.3. No informatizar el caos Con esa ingeniosa expresión, se justificaba coloquialmente la labor de simplificación previa a la “informatización” de los procedimientos administrativos. De igual forma que, como estamos viendo, simplificación tiene cierto carácter polisémico, el tratamiento informático de los procedimientos administrativos presenta muchos matices que escapan a este capítulo, pero que han tenido notables impactos en el alcance (tanto en lo económico, como en las expectativas generadas, 174 David Navamuel González y en los beneficios de ciertas compañías) de muchos proyectos. Mecanización, Informatización, medios telemáticos o medios electrónicos, administración digital, administración 2.0, entre otros, suponen una acepción dinámica, evolutiva, pero casi nunca, coherente. Quizás por eso, y tras las experiencias previas que hemos explicado en los dos apartados anteriores, ha resultado más caótica (mal planificada, peor ejecutada, más clientelar, ineficiente, donde las soluciones se cambiaban antes de empezar a ser rentables) la aplicación de medios tecnológicos, que la propia innovación administrativo-procedimental que se tenía que adaptar a la tecnología. Aun así, es un paso imprescindible, y los beneficios en eficacia (quizás algún día en eficiencia) se han notado desde hace tiempo. En cualquier caso, y como también se ha indicado más arriba, ha habido momentos en los que los planes y programas vinculaban simplificación con uso de la tecnología. Pero su reconocimiento en una disposición de carácter general, para un ámbito “básico”, en el sentido jurídico, se considera que nace de la Ley 11/2007, y en particular, de su artículo 34. Se está planteando la exposición de este apartado como una sucesión de etapas o fases, en las que, como hemos dicho, la siguiente no anula a la precedente, sino que es perfectamente compatible. Pues bien, con el fenómeno de la informatización de procedimientos, a su vez, ocurre algo similar: ha habido una sucesión de fases, que se han acumulado, con diferente fuerza en determinados momentos, pero que ayudan a comprender la relación con la simplificación administrativa. Se propone una descripción en cuatro sub-fases, más o menos consecutivas, y como hemos indicado, acumulativas al mismo tiempo. A) Irrupción de los sistemas de información y ofimática Podemos indicar, en esta descripción, que la primera fase no contenía elementos suficientes de “Administración Electrónica” en sentido estricto, pero sí la fue preparando, dotando a los servicios públicos de medios para la gestión por el uso intensivo de la tecnología. Esto es, sistemas de información, ofimática básica, bases de datos, comunicaciones, sistemas de directorio, de gestión documental y de archivos, e incluso la informática específica, como los sistemas GIS, la digitalización, identidades, consultas, etc. Se trataba, pues, de una fase esencialmente de “Back Office”, inconexo, pero que ha ido evolucionando con la incorporación de arquitecturas orientadas a servicios, sistemas de inteligencia, servicios web, y muchísima programación, tanto a medida, como parametrizada desde SAP, Meta4, sistemas ECM, y otros. Diseño, ejecución y valoración de proyectos de simplificación 175 B) Módulos de Administración Electrónica Una segunda fase arrancó con elementos propios de la administración electrónica, lo que implicaba el acceso de los ciudadanos, por un lado, y por otro, el desarrollo de módulos propios de e-Administración (firmas, formularios, certificados, consultas, pagos, notificaciones, aportaciones documentales, intercambio de datos, etc.). El papel de los ciudadanos, por ejemplo, que mediante la Ley 11/2007 se les garantizaba una serie de derechos por el canal electrónico, suponía la recíproca obligación para las administraciones, de proporcionar los medios o las infraestructuras de acceso. Este refuerzo del “Front Office” surgió cuando la fase anterior no estaba totalmente consolidada; si es que tal cosa puede suceder en el plano real, porque bien es cierto que por ejemplo, a nivel de programación, ya se había pasado por diferentes tecnologías y lenguajes, y un constante cambio suponía mucho esfuerzo hacia dentro, cuando la consigna era hacerlo hacia afuera. Dicho de otra forma, la segunda fase llegó con servicios web y el predominio de Java y .Net, cuando a nivel interno se estaba evolucionado de los lenguajes más arcaicos (como el Cobol), a sistemas transaccionales, y modulares: Tuxedo, Natural, Lion, o los mencionados SAP y Meta4). Además, es en esta fase, cuando la administración se plantea en serio el uso de tecnología Open Source, el denominado “software libre”, o el uso de soluciones no propietarias, en diferentes ámbitos. Por ejemplo, las bases de datos: Cuando la tecnología de Oracle y de Microsoft, parecía que se había impuesto a los DBase, Informix y otros productos presentes en el sector público, aparece MySQL. En el caso de la tecnología de servidor o sistema operativo, frente a los propietarios (Microsoft, IBM, Sun), cobra simpatía Linux, y es ampliamente utilizado en muchas administraciones (Destacando, por ejemplo, Extremadura, Castilla-La Mancha y muchas entidades locales). Un tercer ejemplo lo muestran los sistemas de gestión documental, tan importantes en el tratamiento de expedientes administrativos, en los que, por poner algunos nombres, frente a Documentum o FileNet, tenemos Alfresco. C) Salir del estancamiento tecnológico La tercera etapa está buscando una racionalización de todo el sistema de Administración Electrónica. Hay un grave problema de sostenibilidad y de estancamiento en soluciones que no se pueden mantener. Por otro lado, se está atisbando la llegada a una curva de optimización, pues tras tanto cambio, tanto aprendizaje, tantos procedimientos que siguen sin estar disponibles de modo telemático, parece que se consolida el sistema. Sigue habiendo mucha disparidad de tecnologías y soluciones, no sólo entre administraciones, sino entre departamentos o 176 David Navamuel González instituciones y servicios públicos de una misma administración, pero se ve que el clientelismo es un lujo que sólo se puede permitir con abultados presupuestos, y ahora es más complicado. Sí que han surgido mecanismos de superación de esa disparidad, haciendo además un uso racional del poco presupuesto disponible para modernización. Por ejemplo, son más frecuentes los contratos marco, en los que subyace una acertada planificación TIC que a buen seguro harán más difíciles las situaciones, a veces esperpénticas, de la modernización de la administración pública española. En el caso que haya menos disponibilidad aún, se puede buscar una forma alternativa de alcanzar soluciones a pequeña escala. Por ejemplo, mediante las forjas y las comunidades. La proporción es pequeña, pero las repercusiones son enormes, como ha sido el caso de @firma. Las medidas de racionalización no pierden de vista los elementos propios de la Administración Electrónica, en particular, la adaptación a la normativa de desarrollo de la Ley 11/2007, y a algunos reglamentos más técnicos, como el Esquema Nacional de Interoperabilidad, y el Esquema Nacional de Seguridad. El intercambio de información es una ventaja en la gestión de los expedientes, por lo que se fomentan los denominados “Puntos Neutros”, como el policial o el judicial, o las plataformas de intermediación. Además, para no perder el exigente compás de la modernización, se trata de adaptar la función administrativa a los paradigmas más actuales, como por ejemplo, la movilidad o los conceptos de Cloud y Big Data. D) Dotación de nuevas infraestructuras Hay además, una cuarta fase, transversal que es la de dotación de infraestructuras de Tecnologías de la Información. Por sí misma no tiene demasiada transcendencia respecto de la simplificación (a no ser temas puntuales de capacidad de almacenamiento de expedientes, transmisión, expurgos de archivos y poco más) y sirve para proporcionar el soporte físico a las otras tres fases. Realmente, su reto principal no está mediatizado por la actividad administrativa, sino por la presupuestaria, pues es un ámbito bastante voraz, de rápida obsolescencia, de costosos mantenimientos y que raramente cumple la amortización prevista, como ya se ha señalado antes. De hecho, uno de los principales problemas de la administración electrónica es el mantenimiento de lo que se tiene a nivel estructural, pues con las medidas de austeridad, se ha llegado a verdaderos estancamientos en este campo. Otro de los desafíos son las soluciones de consolidación de infraestructuras de TI para ahorrar lo que se pueda. Eso en administraciones con cierta madurez tecnológicas, porque en otros ámbitos como Justicia o Educación, los problemas son diferentes. Diseño, ejecución y valoración de proyectos de simplificación 177 ¿Cómo afecta todo esto a la simplificación administrativa? En primer lugar, negando la primera afirmación sobre “informatizar el caos”. Mientras la aplicación lo soporte, al sistema le es indiferente si hay o no trámites o actividades de sobra. Es más, muchas veces no los gestiona el sistema de información, sino el empleado público, que lo tramita como siempre, y usa el sistema de gestión de expedientes como un registro de actividad y repositorio documental. Lo importante, pues, es que ese “caos”, se pueda modelizar correctamente (de un modo lógico y sistemático) para su implementación en la herramienta, intentando que todos los eventos posibles, sean tratados y el sistema no se encuentre con callejones sin salida. La simplificación más notable, se da cuando el usuario o el gestor pueden obtener determinada información por una fuente alternativa (consultas, interoperabilidad) al propio interesado, descargándole de esa obligación. Esto logra que los formularios se normalicen y se simplifiquen, que incluyan (en su versión electrónica) elementos de autocompletado y verificación de errores (sistemas de verificación de identidad, de residencia, números de cuenta, cruce de datos para precumplimentar…) y sea más cómoda la presentación o actuación de un interesado. Comentaremos más adelante algunas peculiaridades sobre la simplificación en los procedimientos por vía electrónica. 2.2.4. Reducir las cargas administrativas Hay una cuarta etapa en la que destaca la visión económica, y el ahorro de costes. Se simplifica para reducir el esfuerzo burocrático y las cargas administrativas a los ciudadanos; y sobre todo, a profesionales y a empresas. Como la reducción de cargas ya se trata en otro capítulo de esta obra, prescindiremos de los antecedentes e iremos de modo directo a su relación con la simplificación en la actualidad. El cambio de gobierno no ha afectado en teoría al interés de la Administración por la reducción de cargas y la simplificación. Por ejemplo, en el programa electoral del Partido Popular, la expresión “simplificación” aparece una quincena de veces, siempre vinculada con estas acepciones de “carga administrativa” y de “claridad de la legislación”, de claro corte liberal. Ambos conceptos responden a esa perspectiva económica que citábamos al principio, y como es lógico, han tratado de “medir” el coste en euros de las obligaciones derivadas de la legislación, y de la falta de claridad normativa. Se utiliza el Modelo de Costes Estándar, que básicamente consiste en determinar el coste que supone una obligación (calculado a través de extrapolaciones para toda la UE) determinada, multiplicada por la frecuencia que hay que realizarla, y por la población afectada. 178 David Navamuel González El funcionamiento no puede ser más lógico: Si se suprime la obligación que causa ese coste, todo ello se convierte en un ahorro. Evidentemente, tanto esta afirmación, como todo el modelo que pone en paralelo el coste con el lucro cesante, son bastante falaces, pero es un índice y tiene sus ventajas. Ciertamente es atractivo a nivel de comunicación, pues en los proyectos de reducción de cargas ejecutados o estudiados, el ahorro era inconmensurable. De cualquier forma, la reducción de cargas administrativas supone un esfuerzo por simplificar los procedimientos administrativos y reducir el coste, tanto el interno, como el externo. Una acepción amplia de obligación de información, va más allá de una actividad, por ejemplo, de presentar una declaración en un determinado registro o servicio administrativo: Aunque el coste económico sea menor, cualquier gestión que pueda hacer la administración por medios propios y no “cargar” al interesado supone una simplificación, un ahorro, más facilidad para su tramitación (piénsese que muchas veces, los documentos de parte del interesado tienen que estar autenticados o visados de alguna forma, y la administración puede obviar ese requisito por otros medios), y en el fondo, más accesibilidad. La claridad genera confianza, y la confianza minimiza el riesgo al emprendimiento o a reclamar y solicitar lo que cada uno estima oportuno. No obstante, los proyectos de reducción de cargas tienen su parte negativa. Es relativamente sencillo identificar los procedimientos, analizarlos, detectar las obligaciones de información, calcular el coste, y proponer medidas de supresión o de reducción. Lo complicado es que las medidas se pongan en marcha y cambien la normativa, las trabas de la regulación, y sobre todo que la organización administrativa se adapte a los cambios y trabaje de otra manera. Es un proceso farragoso y poco ejecutivo, que necesita mucha voluntad y que suele escapar del objeto del proyecto. Puede haber resistencias por desconfianza de los gestores del procedimiento, cuando argumentan que cuanta menos obligación de información se exija es más fácil cometer fraude. Puede haber intereses corporativos de determinadas instituciones que colaboran con la administración, y para las cuales, la obligación de información supone una fuente de ingresos por certificaciones, visados, registros, colegiaciones, etc. Puede que si se piensa en obtener la información por medios propios, los sistemas no operen entre ellos y haya que enviar oficios y consultas en papel y correo postal o valija. Es posible que incluso habiendo sistema tecnológico, esté pendiente de la celebración de un convenio para la consulta de los datos. No es raro que los expedientes corran en papel de modo paralelo a los mecanizados, etc. El caso es que ya hay informes de actuación que han medido cargas y propuesto soluciones, y que están quedándose obsoletos, pues los procedimientos cambian con más velocidad de lo que supone implementar las soluciones. Diseño, ejecución y valoración de proyectos de simplificación 179 2.3. Objetivos de la simplificación En esta última sección del apartado segundo, trataremos de poner de manifiesto cómo se integran y relacionan los objetivos y beneficios de los proyectos de simplificación administrativa. Hemos visto que los motivos para simplificar son varios y han evolucionado a lo largo del tiempo. Hemos hablado también de los diferentes alcances del concepto de simplificación. Nos falta integrar los objetivos de las iniciativas de simplificación dentro de un mismo esquema, y exponer algunas reflexiones derivadas del ejercicio práctico de este tipo de proyectos. 2.3.1. Perspectiva integrada Es bastante conocida la afirmación que sentencia que el incremento de la calidad de las normas es un bien público en sí mismo, atribuida al Grupo Mandelkern sobre mejora de la regulación. Pues bien, como veremos en el diagrama que aparece a continuación, uno de los objetivos de nuestra perspectiva integrada es la calidad normativa. En este objetivo, se actúa en el sentido amplio (mejora del marco normativo) y en sentido estricto (mejorar los procedimientos). Es posible, como ya hemos visto antes al hablar de la mejora regulatoria, utilizar herramientas de soporte a esta mejora, como la evaluación de impacto normativo, las memorias temáticas que verifican las aportaciones de valor en los ámbitos que en cada momento o en cada campo del derecho se consideran importante (Viabilidad económica, género, medio ambiente, etc.). También se pueden aplicar principios instrumentales como los que se relatan en los manuales y directrices de técnica normativa. Otro de los objetivos es la reducción de costes, o dicho de modo inverso, los efectos económicos de una regulación, en base al ahorro o a la capacidad de incentivar determinadas actividades en los espacios de integración, desbloqueando barreras técnicas y legales. Finalmente, se busca como objetivo la eficiencia en sí. Es cierto que la eficiencia se está tratando últimamente en su acepción más economicista, como ya hemos explicado en el apartado anterior. Sin embargo, no hay que olvidar que los criterios por los que se mueve el sector público en abstracto propugnan la eficiencia en una interpretación más amplia, que acepta valores como la celeridad, la calidad, la protección de intereses legítimos, etc. 180 David Navamuel González Ilustración 3. Perspectiva integrada de la simplificación 2.3.2. Valoración de experiencias En esta búsqueda del núcleo esencial de la simplificación administrativa, tanto como los proyectos que contienen actuaciones de simplificación, podemos extraer algunas conclusiones, que sin ser categóricas, y como ya hemos advertido, fruto de la experiencia, pueden complementar la visión más académica de esta cuestión. La primera de ellas es que el concepto aplicado de simplificación presenta gran ambigüedad. Ni se refiere a los mismos contenidos, ni tiene el mismo alcance en las diferentes iniciativas de simplificación administrativa que se han llevado a cabo. Además, sus límites y su carácter accesorio o principal respecto de otras tendencias de modernización y mejora administrativa (Reducción de cargas, mecanización de procedimientos, mejora regulatoria, etc.) son confusas y han ido evolucionando a lo largo del tiempo. De igual forma, tampoco hay un verdadero acuerdo en la manera en la que se han aproximado al problema aquéllos que definen la metodología. En un esquema de distribución administrativa, en el que lo común es replicar iniciativas y soluciones de una administración a otra, resulta sorprendente la disparidad de metodologías y aproximaciones a la simplificación. Por ejemplo, el modelo definido a partir del proyecto W@andA de Andalucía, al que ya nos hemos referido, está orientado al flujo, al workflow y las transiciones. Sin embargo, el Modelo Básico de Tramitación de la Administración Pública Diseño, ejecución y valoración de proyectos de simplificación 181 Vasca tiene una clara orientación a datos y a atributos de los elementos del procedimiento. También resulta curioso que el debate o la disparidad no proviene de diferentes postulados teóricos del sector académico. Normalmente estas definiciones y modelos se construyen con la participación de la Administración y de asesores externos (en diferentes medidas). En ambos casos se puede contar con profesionales de la investigación universitaria, pero su participación, más que a definir y establecer metodología, suele ser de control, de verificar que la solución que se adopte no vulnere lo esencial del formalismo y las garantías del Derecho Administrativo. Así pues, la mayor parte del protagonismo descansa en lo que denominamos visión funcional, que consiste en superar lo estrictamente jurídico, para acercarse a la racionalización de procedimientos. Sin entrar a valorar hasta qué punto es positivo que se sacrifique la parte administrativista, para nosotros lo más importante de estas metodologías es la capacidad de extraer información “de gestión” de los procedimientos, así como los atributos necesarios para aplicarles reglas lógicas y poner en valor y en práctica lo diseñado. A partir de aquí, como en otros ámbitos de la vida, es posible pecar por exceso o por defecto; En un extremo, construcciones demasiado abstractas, análisis y definición de modelos de tramitación que se eternizan, originan arquetipos complejos que jamás se aplican. En el otro extremo, presiones de los proveedores por acoplar soluciones paquetizadas o costosos desarrollos de herramientas de BPM (Business Process Management) provenientes de otros ámbitos ajenos al administrativo y que muchas veces afectan a aquel límite de la forma y garantías del Derecho Administrativo que acabamos de aludir. La realidad es todavía más chocante, puesto que de la experiencia en los proyectos en los que hemos ejecutado, auditado o asesorado, e incluso los desarrollados por otros proveedores que hemos estudiado o compartido información, resulta que el problema no era que se alejaban del virtuoso centro, sino algo que escapaba de toda lógica: Esos proyectos solían tener defectos de ambos extremos, lo que sólo parece posible si faltaba continuidad en el diseño y definición del modelo por un lado, y el desarrollo y ejecución del proyecto por otro lado. Sea como fuere, todo esto no pretende denostar el carácter positivo y beneficioso de las iniciativas de simplificación administrativa. Simplemente, poner de manifiesto que la disparidad de su tratamiento provoca que sea prácticamente imposible contar con proyectos de simplificación en sentido estricto. La simplificación administrativa sensu lato, y vinculada a otras iniciativas es la forma en la que despliega todo su potencial y aporta valor a la mejora del sistema jurídico, administrativo, y de gestión y provisión de bienes, servicios y potestades públicas. 182 David Navamuel González 3. METODOLOGÍA APLICADA EN PROYECTOS DE SIMPLIFICACIÓN Las metodologías que se llevan a cabo en este tipo de proyectos son complejas, y desglosarlas convenientemente ocuparía mucho más del espacio razonable para este capítulo. No obstante, presentamos una versión sumaria y esquemática de cómo se plantea un proyecto-tipo de simplificación, con dos consideraciones previas: En general, hay actuaciones dentro del planteamiento que responden a la idoneidad del equipo de trabajo, a los sistemas de gestión de proyectos o de la oficina técnica que lo lleva a cabo, reuniones, aseguramiento de la calidad y la comunicación, planificación, etc. Aquí trataremos sólo de la metodología del objeto principal de los trabajos: la simplificación de trámites y procedimientos administrativos. Además, cada proyecto que ejecutan las empresas se hace en respuesta a unas necesidades concretas declaradas en un pliego. Se intentará mostrar los principales hitos de un proyecto estándar, pero siendo conscientes de que la realidad práctica varía el objeto del proyecto. En algunas ocasiones se exige elaborar manuales, en otras el diseño de los procedimientos y su implementación está condicionada por la aplicación de que se disponga, etc. Para ello, hemos dividido la metodología en cuatro bloques principales (más un quinto adicional): El catálogo, el análisis, la simplificación y la implementación en un tramitador. El primero y el cuarto, sin ser estrictamente actuaciones de simplificación, han sido una constante en proyectos de este tipo, y por este motivo los incluimos, para reforzar la coherencia de este apartado. 3.1. Elaboración de un catálogo de procedimientos También se denomina registro, o inventario de procedimientos. Como acabamos de indicar, la elaboración y el mantenimiento de una relación de procedimientos es una constante en este tipo de proyectos. Por una parte, es una obligación para cada centro gestor, según se desprende del artículo 42.4 de la LRJPAC, pero en ninguno de los casos en los que hemos abordado un proyecto de simplificación, existía un catálogo actualizado. Sí que, hace ya unos cuántos años, la elaboración de un registro de procedimientos, con todos los atributos necesarios para un futuro sistema de información administrativa, se podía encontrar como proyecto aislado. Por otra parte, dado que contar con un registro de procedimientos es una fase necesaria para poder simplificar, con muy buen juicio, y vista la carencia que acabamos de comentar, casi todos los pliegos de proyectos de simplificación, incluían esta fase de catalogación. Diseño, ejecución y valoración de proyectos de simplificación 183 Finalmente, es algo lógico, puesto que si el proyecto partía de un determinado centro directivo, lo normal es que exigiera que la asistencia técnica o la consultoría, le catalogara todos sus servicios y procedimientos. Es muy raro encontrar proyectos de simplificación de unos pocos procedimientos, y en todo caso, hay que catalogarlos para extraer sus atributos esenciales. El catálogo de procedimientos es un instrumento de referencia que recopila, describe, clasifica, y categoriza todos los procedimientos y servicios existentes y en vigor en una organización. La metodología para elaborar registros de procedimientos suele basarse en cinco pasos consecutivos: Primero, se define una ficha de información. Tendrá los datos esenciales, pues luego se hará una más compleja por cada procedimiento. Uno de los elementos clave es dilucidar si estamos ante procedimientos administrativos o ante otro tipo de servicios, si son internos o no, y a qué centro gestor se atribuye. En segundo lugar, se elabora un inventario por cada sub-ámbito del proyecto. Por ejemplo, si se trabaja para un Ministerio o Consejería, por cada centro de Directivo, si es una entidad municipal, por cada área de gobierno o concejalía, etc. Hay que revisar mucha normativa y fijar las bases jurídicas de las atribuciones. Además solemos contar con el apoyo del marco comparado para localizar procedimientos inéditos o residuales. Por ejemplo, no tienen los mismos procedimientos municipios costeros, o aquéllos que tienen gestión comunal de bosques. Tercero, se agrupan los procedimientos en familias, o en patrones de tramitación, para clasificarlos de modo sistemático y dar coherencia a la estructura dinámica de los mismos. Servirá para aplicar determinadas soluciones de simplificación con más facilidad y para en un futuro, adaptarlos mejor a los gestores de expedientes. El cuarto paso es la codificación de familias, procedimientos y atributos esenciales. Finalmente, en quinto lugar, se genera el catálogo; si es posible, en un sistema que soporte actualizaciones y esté comunicado con el resto de elementos del proyecto (diagramación, simulaciones, registros electrónicos, modelos documentales y formularios, etc.), en particular con la sede electrónica. Si de la elaboración del catálogo, contamos con información suficiente como para establecer una priorización de procedimientos a simplificar, es posible aplicarlo al programa de trabajo del proyecto. En caso contrario, dicha priorización puede surgir del apartado siguiente, que analiza con más profundidad cada procedimiento. 184 David Navamuel González 3.2. Análisis de los procedimientos Una vez catalogados, es preciso analizar cada procedimiento en profundidad para descubrir todas las posibilidades de mejorarlo y normalizarlo, todas las trabas que dificultan una tramitación ágil, y todos los principios y buenas prácticas susceptibles de aplicación para simplificarlo. Para obtener un análisis efectivo, solemos aplicar una metodología basada en tres tipos de mapas. • El mapa de tramitación, que refleja, mediante diagramación, el flujo del procedimiento y su conformidad con los esquemas de tramitación de la familia correspondiente. De igual forma, dado que es una representación de un circuito lógico, se analizarán posibilidades excepcionales de tránsito o de salidas del patrón de tramitación que resulten bloqueantes, • El mapa de atributos, que consiste en una ficha de análisis y asignación de los atributos esenciales del procedimiento. En algunos proyectos se nos ha pedido la inclusión de información de gestión (volumetría, obligaciones de información, tipología de los usuarios, y otros muchos), para objetivos más ambiciosos de cargas, calidad, dimensionamiento, etc. • El mapa sistemático, que está formado por varios mapas de segundo nivel: El mapa documental (los formularios y escritos que son gestionados dentro del procedimiento) el mapa organizativo (la estructura de gestión y tramitación del procedimiento), el mapa tecnológico, con las aplicaciones de soporte, y el mapa normativo, con la identificación y clasificación de las normas que le afectan. Respecto al primero de ellos, el mapa de tramitación, suele estar conformado por un esquema gráfico de la tramitación del procedimiento completo, desde el inicio hasta la finalización y archivo del mismo. En algunos casos, y dependiendo del proyecto, coexiste con diagramas de nivel superior, que representan un mapeo de varios procedimientos y servicios que están relacionados: por ejemplo, procedimientos de subvenciones, relacionados con procedimientos de elaboración de convocatorias, de intervención y reintegro o de recursos. También es muy frecuente diagramar el nivel inferior, el que tiene lugar dentro de cada trámite. En este caso, lo normal es que como flujograma no aporte mucho, ya que las actuaciones de cada trámite tienen una secuencia lineal y consecutiva (no hay flujos alternativos, salvo en los subprocesos que ya hemos comentado anteriormente) y se elabora a efectos descriptivos. Sobre la forma de representación, hay muchas modalidades. Las más utilizadas suelen basarse en los lenguajes de modelado universal (UML, por sus siglas en inglés) y son vicarios de la diagramación de procesos industriales, empresariales e incluso de lenguaje informático que ya hemos aludido. El proyecto HARPA del Diseño, ejecución y valoración de proyectos de simplificación 185 entonces Ministerio de Administraciones Públicas, ofrecía un sistema de modelado de procedimientos administrativos basado en una aplicación denominada ARIS y desarrollada por Fujitsu. La parametrización de HARPA fue realizada por una pequeña unidad con perfil TAC (No TIC, aunque con buenos conocimientos de Tecnología) y logró una perfecta adaptación al procedimiento administrativo. HARPA usaba una simbología similar al UML. A partir de ahí, hay otras modalidades, con agregados: • El uso de carriles verticales para representar actuaciones de terceros o interesados, • Reflejar en el diagrama las bases jurídicas, o los documentos de entrada y de salida, • Añadir una pequeña descripción del trámite en un margen del flujograma. También se han visto diagramas en sentido vertical, como los utilizados en la Comunidad de Madrid, dentro de los Planes Estratégicos de Simplificación de la Gestión Administrativa. Otras tipologías son la usada por Model@,(En el marco de W@nda, ya mencionado) que es bastante extendida y que reduce simbología, centrándose en la descripción de las actividades y los atributos que se generan o modifican; Es decir, se centra en las transiciones. Finalmente, hay un tipo de diagramación orgánica, pero se usa para procedimientos de más alto nivel que los propiamente administrativos, sobre todo procedimientos interinstitucionales. Respecto al mapa sistemático, los mapas que lo componen son mucho más sencillos, ya que, con excepción del organigrama, se pueden expresar en formato de tabla o de matriz. Finalmente, el mapa de atributos se suele realizar en una ficha del procedimiento, más compleja y costosa de cumplimentar, sobre todo si el proyecto exige datos de gestión. Las fichas de procedimiento que hemos utilizado se basan en grandes bloques, con campos sometidos a un contenido selectivo (salvo en algunos casos, que hay texto libre) para poder extraer atributos de valor y calcular magnitudes. Los bloques que se suelen utilizar son: Identificación del Procedimiento (Tipología, organismo, hecho vital, familia, codificación, etc.), Iniciación (forma, tasas, modelo, requisitos para el acceso, datos a comunicar, documentación a aportar…), Instrucción y resolución (órganos, plazos, fin de la vía administrativa, delegación, tipos de recursos con sus atributos, etc.), y por último, indicadores y datos estadísticos y de calidad de la tramitación. 3.3. Simplificación y rediseño Esta es la fase nuclear de los proyectos de simplificación. Las actividades correspondientes a esta etapa suelen ser cuatro en casi todos los proyectos. 186 • • • • David Navamuel González Diagnóstico Establecimiento de medidas de simplificación Rediseño y validación del procedimiento innovado Puesta en práctica Para el diagnóstico, es preciso detectar los elementos susceptibles de mejora o innovación. Si se ha llevado a cabo un buen análisis en la etapa anterior, es relativamente fácil, con algo de experiencia y perspicacia, encontrar lo que entorpece o es superfluo en un procedimiento administrativo. Los elementos a detectar se pueden clasificar en dos grupos. Por un lado, hay unos elementos generales y abstractos, que se centran en la reducción de tiempos y de trámites, eliminación progresiva del papel y de los documentos de acreditación, y sobre todo, el cumplimiento de los principios administrativos. Por supuesto el de legalidad, pero también hay que verificar si un procedimiento puede ser más eficiente, operar con celeridad, ser más transparente y coordinado con otras administraciones, etc. Por otra parte, hay unos elementos específicos, que se dividen en tres partes. Los destinados a la gestión administrativa, y la mejora del modelo documental asociado al expediente. Las podemos encontrar en las siguientes tablas: Reducción y supresión de trámites (trámites no preceptivos, trámites carentes de valor añadido, etc.…) Reducción de los plazos de tramitación, resolución y notificación de los procedimientos. Requerimiento del menor número posible de datos, precumplimentación de datos Criterios específicos de simplificación Redistribución de cargas de trabajo entre órganos (desconcentración, delegación de competencias, delegación de firma, encomienda de gestión, avocación). Silencio administrativo. Reducción y telematización de comunicaciones interiores Impulso de actuaciones de oficio Tramitación electrónica Transformación de procedimientos en actuaciones de respuesta inmediata. Refundición normativa y unificación de procedimientos. Mejora del lenguaje administrativo. Diseño, ejecución y valoración de proyectos de simplificación 187 Volumen de expedientes anuales Frecuencia de tramitación a la que se obliga a los ciudadanos en el caso de que proceda, anual, mensual, trimestral, etc. Diagnóstico de tiempos medios (de resolución, de espera, de inactividad, efectivo de resolución). Criterios específicos de gestión administrativa Porcentaje de resoluciones estimatorias y de desestimatorias Porcentaje de expedientes inadmitidos. Porcentaje de expedientes con requerimiento de subsanación. Número de órganos implicados en la tramitación. Volumen anual de quejas y sugerencias Volumen de recursos en revisión administrativa( de reposición alzada, contencioso administrativo, reclamaciones en vías administrativas Análisis de documentos que puedan ser eliminados porque no son necesarios para el desarrollo del procedimiento Idoneidad de los datos documentales solicitados con la finalidad y objeto del procedimiento Identificación de documentación o datos documentales que puedan obtenerse mediante la interoperabilidad entre Administraciones u organismos Homogeneización de los distintos tipos de documento: informes, formularios e impresos de solicitud, actas de valoración, etc. Sustitución del requisito de presentación de documentación por la declaración responsable Simplificación documental y del expediente Sustitución de autorizaciones por declaraciones o comunicaciones previas del interesado, con control posterior. Generación de autorizaciones para la obtención de datos ya disponibles en la Administración Generación de autorizaciones para cumplir con la legalidad vigente en materia de Protección de datos Definición de los documentos asociados a los hitos de información relevante para el ciudadano durante la tramitación del procedimiento Definición de los documentos vinculados a los servicios básicos de Administración Electrónica (registro electrónico, notificación, comunicación, pago y archivo). Identificación de datos documentales que pueden estar pre-cumplimentados en determinados documentos del procedimiento, especial aplicación para los formularios de inicio del procedimiento Una vez detectados, se transforman en recomendaciones para mejorar el procedimiento. Para ello es posible utilizar tablas y matrices en las que se cruzan los ámbitos del análisis (normativo, documental, organizativo, tecnológico) con las mejoras del procedimiento: Mejora en los plazos, en la calidad y el servicio, 188 David Navamuel González adaptación a normativa, a la carga estacional, a la actuación o impulso (de oficio o proactiva) y la reducción en la aportación de datos por las diferentes técnicas que existen. En el ámbito de las propuestas, también se cuenta con modelos para la consignación de iniciativas de normalización. Esto es especialmente útil para la priorización de los programas de mejora de procedimientos, ya que permite detectar dónde las necesidades son mayores. Ejemplos de esto es la validación de transformación en servicio de respuesta inmediata, de tramitación multicanal, el uso del consentimiento, la reducción de la frecuencia, el reconocimiento en otras administraciones de los efectos y la información del mismo, el silencio administrativo, entre otros muchos ejemplos. Finalmente, se vuelve a diagramar y redefinir el procedimiento. Si la aplicación de diagramación lo permite, es aconsejable realizar simulaciones con diferentes cargas de procedimiento, y diferentes eventos que supongan situaciones fuera de lo normal, para validar la robustez de las propuestas. También se pueden utilizar otras metodologías de evaluación, como el “test Kafka” de la agencia de simplificación administrativa de Bélgica. También es conveniente determinar el impacto en la organización y en los medios y recursos de la unidad de tramitación. Con toda esa información se presenta la etapa más crítica, que es la que definirá la hoja de ruta desde la definición del nuevo procedimiento hasta la puesta en marcha efectiva del mismo. Para ello habrá que instar cambios normativos, nuevos modelos documentales, capacitación y compromiso del personal, comunicación a los usuarios y destinatarios, etc. 3.4. Incorporación al gestor de expedientes Implementar un procedimiento en un tramitador electrónico no es suficiente para garantizar la modernización de dicho procedimiento. El hecho de que los gestores de los procedimientos tengan un manual de usuario de dicha aplicación, tampoco basta. Hay, como puede adivinarse, una circunstancia que es evidente, y que condiciona toda la metodología que se expone en este apartado. Cada tramitador o gestor de expedientes es diferente, y se implementan los procedimientos de diferente manera. En efecto, en algunos casos es necesario introducir formularios y definir los trámites en la aplicación por medio de programación. En otras ocasiones, hay una interfaz de usuario que permite parametrizar el tramitador para incorporarle los eventos del proceso y marcarle los itinerarios del flujo administrativo. Finalmente hay sistemas mucho más flexibles que usan plantillas o Diseño, ejecución y valoración de proyectos de simplificación 189 esquemas predefinidos y que únicamente hay que seleccionar los que conviene a cada procedimiento. Desde otro punto de vista, encontramos aplicaciones rígidas, que para tramitar requieren la definición de perfiles y roles, plazos, alarmas, encargos en bandejas de tareas, puntos de control y que no permiten avanzar hasta haber completado la fase previa. En el otro extremo, ha sistemas desatendidos, flexibles, en los que el usuario se mueve libremente y que funcionan a veces como mero repositorio documental. Hecha esta salvedad, los pasos más habituales en la implementación de procedimientos en un tramitador de expedientes seguiría esta secuencia: En primer lugar, partir de un procedimiento bien definido y validado por la administración. Se cuenta con los siguientes elementos: 1) La aprobación del esquema de tramitación, y las entradas y salidas de información; 2) El rango documental (índice completo), con sus atributos; 3) El mapa de perfiles y roles participantes en la tramitación, y si fuera necesario, los diferentes tipos de agentes afectados (interesados, órganos externos, terceros…) En segundo término, recopilación y clasificación del material, en formato electrónico. Para completarlo, se agregan a los documentos anteriores, las plantillas, modelos y formularios, con esta clasificación: 1) Formularios de inicio o solicitud inicial; 2) Modelos para presentaciones adicionales, requeridas, o para otras intervenciones; 3) Plantillas en formato editable (se tiene en cuenta el rango documental) de los documentos administrativos y de soporte y; 4) Aquéllos que permitan la Identificación del personal de tramitación, con definición de funciones y validación sobre las mismas del flujo de trabajo. En tercer lugar, se inserta el formulario o modelo de solicitud. Con estos pasos: 1) Definición formal; Estructura, cabeceras, información al usuario. Se valorará si la aplicación facilita la accesibilidad y si en este caso hay que darle un tratamiento diferenciado. En otros proyectos, se estudia en este apartado la posibilidad de usar un idioma complementario, cuando sea el caso; 2) Campos específicos y genéricos. Dentro de los genéricos, si la herramienta de creación de formularios lo permite, se pueden generar módulos o bloques compuestos del formulario (por ejemplo, bloque de identificación del solicitante, bloque de pagos, bloque para representación, etc.); 3) Selección de valores con los que operará el gestor de expedientes. Por ejemplo, la dirección electrónica o el domicilio (para operaciones comunes de comunicación), o las cuantías solicitadas (para, por ejemplo, cálculos de concesión de subvenciones); 4) Validación del formulario por parte de los responsables del procedimiento, y pruebas. En cuarto lugar, Adaptación del formulario a las prestaciones del tramitador, validando estos pasos: 1) Sistemas de firma y registro del formulario. Identidad, no repudio, autenticación, integridad, confiabilidad, etc. 2) Sistema de entrega y 190 David Navamuel González entrada/difusión en la unidad tramitadora; 3) Capacidad de anexar archivos: tipo, formato, vulnerabilidades, tamaño; 4) Capacidad de operar con datos recogidos del formulario: Cálculos, combinación de correspondencia, comprobaciones o consultas automatizadas, etc. El quinto paso consiste en la Implementación del circuito de tramitación; esto es, de la secuencia de actuaciones que componen el flujo del proceso. Comprendería estas actuaciones: 1) Selección de trámites, actividades. Definición de estos elementos en el tramitador; 2) Orden, sucesión temporal y/o condicional; 3) Trámites obligatorios y no obligatorios; 4) Conexión con elementos externos: Consultas e intercambio de datos; 5) Sistema de comunicación con el front-office, con los usuarios, con interesados, con terceros, etc. Registros internos. En sexto lugar: Adaptación a la estructura de personal, valorando que tiene una naturaleza mixta, ya que por un lado, se trata de puestos de trabajo, y por otro, la responsabilidad personal en la potestad administrativa cuando se trata de decisiones y actos administrativos de trámite o que deciden sobre el fondo del asunto. Se seguirían las tareas en este orden: 1) Personalización de los puestos que participan en la tramitación; 2) Selección y atribución de roles, asignación de perfiles para las actividades; 3) En su caso, adaptación al LDAP o sistema de directorio corporativo; 4) Verificación de la identificación del empleado público. Ejercicio de potestades; 5) Aplicación, en su caso, de política de asignación de tareas, encargos de tramitación, bandeja de entrada de trabajo, etc. En el séptimo paso procede Incorporación de plantillas y modelos, en función del acopio documental del punto 1 de esta metodología, y tratando de cumplir los siguientes actuaciones: 1) Grabación de las plantillas de documentos del procedimiento; 2) Selección de las metaetiquetas, o tratamiento de los datos de formularios y los generados por el propio procedimiento; 3) Formato, imagen corporativa, lenguaje administrativo. Directrices de la organización; 4) Modelos auxiliares: Listados, documentos preparatorios, “adjunto-remitos”, propuestas; 5) Ajuste en detalle con el personal de tramitación, y en su caso, con responsables de calidad y comunicación; 6) Adición, en su caso, de elementos de certificación o firma electrónica para el pleno valor jurídico. En octavo lugar, las pruebas de tramitaciones completas, que comprenden: 1) Pruebas conjuntas con los equipos de tramitación; 2) Sometimiento a circunstancias de estrés y carga; 3) Cierre de todas las posibilidades: Tratamiento de eventos excepcionales en el tramitador para comprobar su validez a toda prueba Finalmente, el noveno hito es la entrega para la validación final. Las tramitaciones completas darán lugar a una validación funcional de los responsables de tramitación. A continuación se procederá a una validación jurídico-normativa, comprobando que cada módulo cumple los requisitos de toda tramitación: Desde los más esenciales, como la seguridad jurídica y el principio de legalidad, hasta los Diseño, ejecución y valoración de proyectos de simplificación 191 accesorios, como participación y transparencia, en el grado que la Dirección del proyecto estime. Por último, se procede a la entrega a la Dirección del Proyecto para su puesta en explotación y certificación 3.5. Actuaciones adicionales En este tipo de proyectos es corriente aplicar una serie de metodologías adicionales o bien llevar a cabo actuaciones complementarias. Éstas pueden ser: • Una metodología o fases de gestión del cambio para que los resultados del proyecto se afiancen y se estabilicen de modo pacífico entre el personal gestor y los usuarios de los servicios (también puede complementarse, entonces, con actuaciones de comunicación) • Transferencia de conocimiento. En algunos casos, formación. • Actuaciones de calidad, gestión de la documentación, seguimiento del proyecto, y en general, metodologías de oficina de proyectos, para dar soporte y revestir el proyecto de una gestión adecuada. 4. LECCIONES APRENDIDAS En este último epígrafe del capítulo se formulará una serie de afirmaciones nacidas de la experiencia y valoración de proyectos, así como del estudio de metodologías y otras experiencias ejecutadas por otros proveedores o de modo interno. Puede parecer al lector que dichas aseveraciones se dictan de modo categórico. Se formula así, no para sentar cátedra ni para mostrar falta de comedimiento, sino para enfatizar una idea en un espacio reducido y provocar reflexiones sobre la propia experiencia o acercamiento al tema de la audiencia. Ideas, que como ya se ha insistido, tienen las ventajas y los inconvenientes de provenir de la aplicación práctica en unas circunstancias concretas. A) La capacidad y posibilidad de simplificar procedimientos es limitada. Cuando abordamos un proyecto de simplificación, los procedimientos se encuentran casi al nivel óptimo de simplificación. En la mayor parte de las ocasiones, sólo cabe reducir obligaciones de información y aplicar buenas prácticas. De ahí que la metodología que se ha plasmado en el anterior epígrafe, sea extensa y abarque muchos ámbitos. B) Derivado de lo anterior, y como ya se ha apuntado a lo largo de este capítulo, la simplificación a nivel de actividad es irrelevante en los procedimientos administrativos. Con las excepciones de los procedimientos masivos y únicamente cuando se aplican a una organización concreta, en un espacio y con medios concretos, es posible obtener beneficios. Nos hemos acostumbrado demasiado a la pretendida inoperancia de la administración, porque todos, como ciudadanos nos 192 David Navamuel González hemos visto alguna vez irritados o desalentados en alguna gestión. Ello es porque no nos hemos parado a pensar en la complejidad de los procesos industriales, empresariales o tecnológicos, y también porque el administrativo es un entorno en el que participan o se ven afectados los interesados de forma pasiva, junto con los gestores. En el resto de procesos, los gestores son los usuarios, y se acepta mucho mejor la burocracia y los procedimientos internos. C) Esta situación, unida al cuestionamiento sobre todo el sector público (Se le achica, con cierta ligereza y abundancia ser lento, pesado, costoso, ineficiente…) ha generado un complejo de inferioridad que está llevando paradójicamente a un proceso impulsivo y desorganizado —y por ende, ineficiente— de desburocratización, sin preguntarse realmente la razón de ser de la burocracia y el formalismo administrativo. Este cambio sin control hace que muchas iniciativas se queden en el papel, o se puenteen con artimañas, y los plazos de puesta en marcha no se cumplan. Como ejemplos basta citar el incumplimiento de los plazos del acceso electrónico, de la declaración responsable o las comunicaciones de inicio de actividad, o casos chocantes de decretos emitidos un día antes de que finalizar el plazo para establecer la sede electrónica de un ministerio que, como no habían llegado a tiempo, decían algo así como “El presente Decreto tiene como objeto la creación de la Sede electrónica del Ministerio de […] La Sede Electrónica del Ministerio de […] entrará en funcionamiento cuando esté disponible”. La huida de la ineficiencia provoca más ineficiencia. Esto no quiere decir que haya que abandonar la mejora continua en lo público y la simplificación permanente, pero la situación de partida es menos desfavorable y se puede gestionar mejor ese proceso. D) Lo barato sale caro, y lo gratis, carísimo. La administración electrónica, mal planteada, y en épocas restrictivas, se vuelve insostenible. Muchos municipios han tenido que abandonar las infraestructuras de administración electrónica, por ser inviables, y pasarse a modelos de gestión documental al límite de los requisitos formales del procedimiento. También nos hemos encontrado dos extremos. Grandes desarrollos de soluciones paquetizadas, que escondían productos con licencia (dentro de un contrato de consultoría, con precio cerrado) y en el otro extremo, soluciones pretendidamente de software libre que tras capas y capas de programación para adaptarlo a la infraestructura y requerimientos normativos acababan siendo más caros que los desarrollos propietarios. Por ejemplo, en un proyecto en Cantabria, las modificaciones de los formularios de subvenciones se hacían mediante programación a bajo nivel. Formularios que cambian con mucha frecuencia y para los que la bolsa de horas acordada no cubría ni tres actuaciones. Eso sí, la plataforma estaba diseñada sobre código abierto. Diseño, ejecución y valoración de proyectos de simplificación 193 E) Lo revisó el abogado de la empresa. Nos hemos encontrado con proyectos de simplificación e implementación en tramitadores con un 99% de programación y un 1% de conocimiento administrativo. Soluciones de varios millones de euros que luego no cumplen la norma de registro, como ocurrió con el proyecto del SICSE y de donde se reproduce textualmente la sentencia que encabeza esta sección. No sólo abundan los defectos formales, sino tampoco se cuidan los informales, el aspecto sociológico del entorno en el que van a funcionar. Los fracasos estrepitosos de aplicaciones para la Administración de Justicia, o el más reciente sobre la evolución a SAP en educación en la Comunidad de Madrid evidencian el poco esfuerzo que hay en la planificación y el diseño de la solución. Y en estos casos, han sido pérdidas de varios cientos de millones de euros. La presión por adaptar soluciones ya hechas para rentabilizar proyectos y la escasez de perfiles administrativistas y de gestión pública en las empresas proveedoras (eso sí, con abundancia de certificados ITIL, PMP, COBIT y así hasta la docena) son una causa de estos errores. F) Se trabaja en paralelo y en precario. La presión en los proyectos de simplificación, que a veces responden a plazos de puesta en producción de una aplicación, como ya hemos visto, tiene sus efectos perversos, sobre todo si en la valoración de la oferta, el tiempo de proyecto breve es puntuado favorablemente. Esto provoca que la simplificación y el rediseño del proyecto queda relegada. Se hace porque hay que certificarla, pero corre en paralelo al desarrollo del sistema de información que soportará el catálogo, la diagramación, o la implementación de la tramitación, etc. Es decir, una etapa que puede condicionar la otra, se hace en paralelo. Si de los análisis resulta que hay que cambiar algo en los desarrollos, ese cambio puede ser muy traumático. También se dice que se trabaja en precario, porque muchos de los resultados de la simplificación y las nuevas definiciones de procedimientos rediseñados no están avalados ni por los servicios jurídicos, ni por la jurisprudencia, lo que es más importante. Soluciones como la firma, la comparecencia en sede, determinados tipos de notificaciones o actuaciones de la innovación de procedimientos susceptibles de vulnerar algunos derechos individuales o principios administrativos, se encuentran en un limbo en el que, haciendo un juego de palabras, hay que confiar en el principio de la buena fe, y tener fe en el principio de la confianza legítima. Conscientes de esta carencia, instituciones como el Banco de España tratan de paliar la vulnerabilidad incluyendo dictámenes de reconocidas firmas. No garantizan nada, pero apuntan un fumus boni iuris. G) La oferta condiciona la demanda y el resultado. Al igual que en otros ámbitos de la relación público-privada, la capacidad de presión de las grandes firmas de consultoría y de tecnología pueden dejar cautivas las soluciones implementadas. En muy pocos casos hay una verdadera participación de los protagonistas de los procedimientos administrativos. En simplificación hemos señalado el proyecto del 194 David Navamuel González HARPA, también en cargas administrativas ha habido algo más de presencia de la administración y los investigadores, pero no es lo habitual. H) Desde dentro: Planes inacabados. Como hemos indicado en otras partes de este capítulo, las iniciativas de mejora dejan de ser una prioridad, se alargan o se estrellan contra la ineficacia de la solución o el mantenimiento de la misma. Nos encontramos con planes inacabados, o incompletos, como el Modelo Básico de Tramitación vasco, el Sistema de Información Administrativa de la AGE, que contenía una información muy escasa y desactualizada de los procedimientos, los cambios de timón en el proyecto del 060…. El abandono, en fin, de otros muchos antes de su rentabilidad o la sustitución por otros sin adaptarlos, sin un estudio económico y de oportunidad sobre su viabilidad. Parece que los grandes proyectos que abarcan mucho, no dan buenos resultados. Son proyectos muy sensibles a la opinión de ciudadanos y otras administraciones, y se prefiere erradicar lo realizado y culpar al proveedor —que aunque salga del proyecto, sale normalmente cobrando— y apostar por otra solución. En Navarra se optó por una iniciativa de simplificación mucho más pragmática. Como materialización de la Ley Foral 15/2009 se priorizó una serie de procedimientos y se les aplicó un conjunto limitado de medidas de simplificación. El resultado, fue más óptimo que otros proyectos mucho más ambiciosos. I) Asincronía. Se produce en la práctica de la simplificación administrativa grandes desfases entre las formulaciones teóricas, la prioridad e impulso político, y la realización efectiva de los proyectos. La simplificación y la innovación en los procedimientos son, como ya apuntamos en el punto 2.2, unas prácticas a las que la administración está habituada. Cuando ha habido inversión en infraestructuras tecnológicas se han acoplado proyectos de simplificación que, en la realidad, han aportado más bien poco al canal electrónico. Ahora, en tiempos de escasez, se propugna la simplificación, la claridad normativa y la reducción de cargas como unas medidas favorables, pero no hay capacidad de invertir en ellas y en los proveedores todas esas prácticas profesionales han desaparecido de su catálogo de servicios. J) La colaboración y la concertación no llega al producto, al resultado. Los procedimientos de las CCAA, y las EELL son prácticamente idénticos y se sustancian de modo muy similar entre sus geografías respectivas. Hay órganos de colaboración y concertación que no llegan a comunicar las soluciones de simplificación. Si hay alguna similitud, suele ser porque los proveedores replican el mismo proyecto en otro territorio. En el ámbito de la reducción de cargas se ha tratado de paliar este desacierto, tanto por los grupos de trabajo entre varias CCAA y la AGE, o por el soporte de la FEMP o la Comunidad Autónoma de cada territorio con los municipios y diputaciones. En el ámbito de simplificación, tenemos el caso del Plan Aníbal, como intento de evitar esa incomunicación. Sin embargo, a la hora de abordar Diseño, ejecución y valoración de proyectos de simplificación 195 un nuevo proyecto, no se aprovecha lo ya realizado por parte de la administración. Quizás a nivel de metodología se elige uno u otro modelo, pero no los resultados, que no pasan más allá del intercambio de experiencias. Finalmente, el pragmatismo de los contextos económicos y los ciclos políticos obliga a centrarse en lo inmediato y a veces rompe la conexión que existe entre los valores superiores del sistema y el resultado de convivir bajo un marco de estructuras políticas y administrativas que usan el procedimiento como vía formal de comunicación. Por eso, sigue plenamente vigente la aguda observación atribuida a John Stuart Mill sobre el entramado normativo y las obligaciones de los ciudadanos, cuando indicaba que la función preventiva del gobierno es mucho más propensa al abuso, en perjuicio de la libertad, que la función punitiva.