Decreto Legge

En épocas de crisis económicas suele observarse un fenómeno común, que se da en diferentes ordenamientos jurídicos, consistente en el desplazamiento de la ley aprobada por el Legislativo frente al uso masivo del decreto-ley emanado del Ejecutivo. La cuestión más problemática que ha suscitado la figura del decreto-ley es la referente al control jurisdiccional del requisito constitucional que habilita al Gobierno a dictar este tipo de disposiciones normativas, esto es, la “extraordinaria y urgente necesidad”.
El libro examina, de forma sistemática, la situación de la legislación de urgencia en el ordenamiento jurídico español a la luz de cuarenta años de experiencia constitucional en esta materia. La obra constituye un esfuerzo para explicar los rasgos configuradores del decreto-ley, los problemas suscitados en la práctica y la respuesta dada por el Tribunal Constitucional español.
El principal mérito de la obra consiste en ofrecer un análisis exhaustivo y minucioso sobre un problema relevante que ha ocupado y preocupado a la doctrina española en los últimos años en el contexto de la crisis económica. Constituye un estudio serio y riguroso en el que el autor se ocupa de forma detallada, bien documentada y sólidamente argumentada de la problemática abordada.

Il contributo ha ad oggetto le dinamiche tra potere legislativo ed esecutivo
di fronte a questioni scientificamente caratterizzate. Dopo alcune considerazioni generali finalizzate a tracciare una mappa concettuale e normativa utile a comprendere le caratteristiche di una relazione “fisiologica” tra Parlamento e Governo di fronte a questioni scientificamente complesse, si proporrà una sistematizzazione delle diverse declinazioni che tale relazione è venuta concretamente ad assumere, al fine di evidenziarne potenzialità e criticità.
L’ottica non è valutare tanto l’ordine di prevalenza “istituzionale” tra i due poteri, quanto di determinare gli assetti – dal punto di vista delle fonti, delle procedure e dei contenuti normativi – costituzionalmente più sostenibili, alla luce della necessaria garanzia delle rispettive prerogative funzionali e della specificità dell’oggetto di regolazione.

L’emergenza epidemiologica da Covid-19, al di là dei drammatici risvolti umani, ha scosso l’edificio statale sino alle sue fondamenta, obbligando i giuristi, e i giuspubblicisti in particolare, a misurarsi con istituti e concetti centrali nel sistema costituzionale italiano, ma che si davano ormai per pacifici e consolidati.Molti di questi istituti si può affermare abbiano resistito all’urto imponente dei fatti, nondimeno questa crisi “sistemica” – da intendersi davvero nel senso letterale dell’etimo greco κρίσις, come momento di scelta e di decisione dalle quali dipendono le sorti dell’uomo e della società – ha senz’altro fornito una diversa prospettiva dalla quale traguardarli e riconoscerli.
A differenza di quel che si potrebbe presumere, non sono il sistema delle fonti o il ruolo dell’esecutivo nella nostra forma di governo i temi più problematicamente influenzati da questa vicenda; lo sono invece quelli della riserva di legge e del principio di legalità, in quanto essenziali trait d’union tra la costituzione “dei poteri” e quella “dei diritti”.
È su di essi, pertanto, che occorre concentrarsi allorché si intenda valutare la tenuta costituzionale della recente produzione normativa emergenziale nelle sue singole manifestazioni.
Un’analisi da condurre nella consapevolezza che, al di là dei molti provvedimenti speciali e temporanei destinati a scolorire nel tempo, la complessiva gestione normativa di questa pandemia rappresenta un precedente destinato a durare nel tempo e del quale è quanto mai necessario ricostruire le ragioni istituzionali, intercettare i limiti e anticipare le possibili linee di sviluppo.

Il Governo italiano sta rispondendo alla crisi Ucraina muovendosi su tre direzioni. La prima, attraverso un rafforzamento della partecipazione militare alla Nato, mediante decreto legge. La seconda, che solleva più perplessità, prevede la fornitura diretta all'Ucraina di materiale bellico. Questo coinvolgimento pare configurare una partecipazione attiva al conflitto, sotto forma di guerra difensiva in favore di uno Stato aggredito (la c.d. guerra in autodifesa collettiva). In tal caso, il decreto legge, fonte prescelta dal Governo, rappresenterebbe uno strumento atipico, in deroga alla procedura legale prevista dall'art. 78 Cost., che subordina le misure del Governo ad un previo conferimento dei poteri necessari. La terza direttrice è rappresentata dall'attivazione dello stato di emergenza, invocato a giustificazione del potere esercitato dal Governo, ma che, invero, non potrebbe ad esso conferire alcuna prerogativa, dovendosi riferire alla sola emergenza umanitaria, e non anche a quella militare.

Il lavoro costituisce uno studio sulla nozione d’urgenza nel diritto costituzionale. Esso si presenta diviso in tre parti. In una prima parte viene compiuta una preliminare ricognizione della dottrina, della giurisprudenza e delle norme costituzionali maggiormente rilevanti in materia. Nella seconda parte vengono, invece, esaminate da un punto di vista prettamente teorico-speculativo le nozioni “vicine” all’urgenza: necessità, contingibilità, emergenza, periculum in mora, ecc. Da ultimo, nella terza parte si tenta di delineare una nozione d’urgenza “costituzionalmente sostenibile”, svolgendosi altresì un breve approfondimento sulla legislazione in materia di stato d’emergenza.

La Costituzione repubblicana disciplina, all’articolo 78, la deliberazione, da parte delle Camere, dello stato di guerra, prevedendo che siano affidati al Governo poteri necessari per fare fronte alla circostanza.
Sebbene sia controverso il significato di «poteri necessari», domandandosi se esso differisca realmente da quello di «pieni poteri» dell’esperienza albertina, si è ritenuto che la disposizione costituzionale, sotto questo profilo, possa estendersi ad ogni situazione emergenziale.

Sommario 1. Considerazioni introduttive: il decreto-legge tra i molteplici canali di produzione normativa emergenziale.-2. Il rispetto dei requisiti costituzionali.-3. Il decreto-legge come fonte sulla produzione per l'emergenza.-3.1. Atti a livello statale.-3.2. Atti a livello territoriale.-4. Il riflesso dei d.P.C.M. sui diritti fondamentali e sulla sistematica delle fonti.-5. Perché decreti del Presidente del Consiglio e non decreti-legge?.-6. Considerazioni conclusive.

The essay examines the use of the decree-laws to challenge the pandemic emergency due to Covid-19. First, it is verified whether the Government respected the conditions put by Italian Constitution in order to enact decree-laws. Once analyzed these problematics, the essay describes how decree-laws have been used to alter the regime and the nature of many other sources of law, influencing the strategies of all the other territorial levels of government. Then, the essay focuses on the differences between decree-laws and decrees of the President of the Council of Ministers, underlines the abuse of the latter and the consequences on fundamental rights, and investigates if a wider use of decree-laws to assume many crucial decisions to trigger the Covid-19 epidemic would have been more respectful of the Constitution. Finally, the paper highlights some needs to be considered by a hypothetical reform of the emergency sources of law. Suggerimento di citazione G. MOBILIO, La decretazione d'urgenza alla prova delle vere emergenze. L'epidemia da Covid-19 e i rapporti tra decreto-legge e altre fonti, in Osservatorio sulle fonti, n.s., 2020. Disponibile in: http://www.osservatoriosulle-fonti.it * Il contributo costituisce la rielaborazione della relazione tenuta al webinar "Le fonti normative dell'emer-genza", organizzato dalla Rivista e svoltosi il 30 aprile 2020.

One of the most relevant issues on which legal literature and jurisprudence have had a long debate concern the efficacy over time of the amendments (in particular substitutive or suppressive amendments) introduced in the “decreto-legge” during its conversion. That is an issue that, besides  the notable theoretical complexity, also affects the “applied law”, especially considering the remarkable impact on individual rights as well as on judicial protection of these rights. The doctrinal proposals provided from time to time for this problem did not have a conclusive impact on the jurisprudence of the Constitutional court and for this reason it is still an open question, entrusting to the judge the task of determining the nature of the amendment and, therefore, its efficacy. A turning point could be the latest orientation of the Constitutional court that seems to limit the power of parliamentary amendment. The relevance of this new orientation can only be verified in its future applications."

Il saggio si propone di analizzare, anche in chiave storica, le principali distorsioni che hanno caratterizzato il ricorso alla decretazione d’urgenza – quale principale strumento di produzione legislativa – negli ultimi decenni, nel tentativo di individuare la portata, le ragioni e il significato del processo di trasformazione in atto, sia sul piano della forma di governo che, più in generale, su quello dei rapporti di equilibrio fra l’organo della rappresentanza politica e l’Esecutivo.

The work intends to analyze the jurisprudential contribution offered by the main national courts with respect to the covid-19 emergency regulatory system, verifying its impact on the definition of the main legal issues related to the system itself; in this way, it will be possible to clarify, at least as a first approximation, whether the application phase represented a factor or the consequence of the complexity and dynamism characteristics of this particular regulation model.

La stagione inaugurata dalla Corte con le note sentenze nn. 171 del 2007 e 22 del 2012 — fondate (i) sul riconoscimento di un nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge e legge di conversione e (ii) sulla conseguente peculiarità del procedimento di adozione della seconda, tale da non tollerare l’inserimento in quella sede di disposizioni al primo estranee per contenuto o  finalità — rappresenta un condivisibile (e ormai consolidato) “cambio di passo” in tema di decretazione d’urgenza; tuttavia, nell’ambito di questa giurisprudenza, continua a registrarsi un certo “andirivieni concettuale” sulla natura e sulla portata del requisito della omogeneità, tanto del d.l. che delle disposizioni aggiunte in sede di conversione. Il contributo esamina questa tendenza, commentando la sentenza della Corte costituzionale n. 226/2019.

Obiettivo di questo lavoro è capire se l’uso della decretazione d’urgenza
nel caso dell’Ilva di Taranto abbia costituito lo strumento ideale
per affrontare la situazione emergenziale, caratteristica del caso,
se questo modus operandi sia realmente rispondente alla tutela di
tutti gli interessi coinvolti e, soprattutto, se il metodo realizzi una
soluzione duratura per un caso in grado di mettere in discussione la
tenuta e la validità del nostro ordinamento.

The essay focuses on one of the most important legislative measures adopted by Italian Parliament during the Covid-19 pandemic: the decree-law "Cura Italia". Its analysis offers a key place from which to observe main issues related to the use of decree-law in general, even under normal circumstances. However, it also provides important evidences of new criticalities and the ease with which Government uses sources of law, raising questions about whether such distortion will continue even after the pandemic. SOMMARIO: 1. Premessa. Un nuovo idealtipo?-2. Un cambio di paradigma, in tutta la sua continuità.-3. La decretazione d'urgenza fra vecchie e nuove abitudini.-4. L'espace d'une…urgence.

Il decreto-legge “immigrazione e sicurezza” del ministro dell’Interno Matteo Salvini è stato presentato ed approvato dal Consiglio dei Ministri in data 24 settembre 2018. Per l’entrata in vigore si dovrà aspettare la firma della Presidente della Repubblica, incaricato di valutare l’urgenza del provvedimento: in caso di approvazione, spetterà infine al Parlamento convertire il decreto in legge, entro 60 giorni dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale. L'articolo analizza in modo critico il decreto immigrazione, sottolineandone i possibili profili di incostituzionalità ed auspicandone la non conversione in legge.

Negli ultimi dieci anni la Corte costituzionale ha più volte abbandonato la sua riluttanza a dichiarare incostituzionali le leggi di conversione di decreti-legge per un vizio legato alla procedura dell’art. 77 Cost. Malgrado l’enfasi sulla natura provvisoria di queste fonti, negli ultimi anni sessanta anni abbiamo assistito ad un fenomeno altrove descritto come “emergenza infinita”. Non è un caso, infatti, che nelle ultime quattro legislature l’abuso dei decreti-legge ha prodotto numerosi problemi anche al procedimento legislativo, specialmente nell’uso distorto degli emendamenti alle leggi di conversione. Il fenomeno degli emendamenti estranei all’oggetto originario del decreto legge ha prodotto non solo problemi relativi alla forma di governo ma anche alla forma di stato, specie per quanto riguarda la certezza del diritto. I cambiamenti intervenuti nella giurisprudenza recente, soprattutto attraverso le sentenze 22/2012 e 32/2014, la Corte ha ancora una volta alterato la sua strategia di non intervento nel rapporto tra poteri, come accaduto in passato durante gli anni novanta, cioè nel momento in cui ha aumentato la sindacabilità pratica del decreto-legge. Le ragioni di questo cambiamento sono molte. L’incertezza politica, la mancanza di riforme e fattori ambientali che ancora una volta come quasi venti anni fa hanno costretto i giudici delle leggi ad esercitare i propri poteri di sindacato. Quest’indirizzo giurisprudenziale introdurrà certamente novità decisive dal momento che aumenterà i poteri della Corte. Ovviamente rimangono alcuni nodi irrisolti che, forse, all’occhio attento dello studioso appariranno più come un indizio della della necessità di una riforma complessiva del procedimento legislativo.



In the last ten years the Italian Constitutional Court has given up its reluctance to sanction the unconstitutionality of laws enacted abusing the procedure of Article 77 of the Constitution. Despite the emphasis on the temporary nature of decree-laws, calling them ‘provisional measures’ and stipulating that they ‘lose effect from their inception if they are not converted into law’, what occurred over the last sixty years has been described as an 'Infinite Emergency'. In the last four legislatures the use of decree-laws raised a number of constitutional questions, in particular the nature of inhomogeneous amendments issued during the conversion (enactment) in law. Amendments extraneous to the object of decree-law are producing not only problems for the equilibrium between Legislative and Executive, but also a threat for the certainty of law. Multiple appeals to the Court challenged the validity of these decree-laws, particularly those with the abuse of the procedure of conversion. With the last change (judgment 22/2012 and 32/2014), the Court has yet again altered its strategy of non-intervention in executive-legislative relations, as already happened during the previous overruling during the 1990s, shifting from an ‘abstract’ to an ‘effective’ constitutional review of legislation. Political uncertainty, lack of reforms, and extra-legal factors are the only viable means of explaining that significant shift in the Court's law and policy. By using this rationale the Court has introduce new – and perhaps permanent – features in its scrutiny of laws enacted to convert decree-laws. The decisions left, however, unanswered questions, perhaps the sign of the last call for a profound reform of the Italian legislative process.

Il Presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, e il Presidente della Corte costituzionale, Giuliano Amato, hanno recentemente richiamato l’attenzione pubblica sull’apparente crisi in cui versa il Parlamento: l’organo che, nella nostra architettura costituzionale, è incaricato di rappresentare le istanze collettive sembra sempre più farraginoso, lento e ben lontano dall’esprimere il proprio ruolo di “espressione” della volontà popolare.

Questo Briefing Paper indaga le modalità in cui si manifestano le carenze delle Camere, valutando come a ciò corrisponda l’espansione e talora la supplenza da parte di altri organi costituzionali. A tale scopo, l’indagine viene svolta in riferimento a tre diversi scenari, ossia i rapporti tra Parlamento, da una parte, e Governo, Corte costituzionale e Presidenza della Repubblica, dall’altra. La ricerca, in particolare, mette in rilievo una sorprendente discrasia: a fronte di una certa inerzia ordinaria, infatti, il Parlamento ha mostrato uno straordinario attivismo in sede di conversione dei decreti e, soprattutto, di riforme costituzionali.

In particolare, quanto ai rapporti tra Parlamento e Governo, si rileva come quest’ultimo abbia assunto il ruolo di attore legislativo primario, si osserva che la progressiva espansione del ruolo normativo del Governo a discapito del Parlamento, a mezzo dell’abuso della decretazione d’urgenza e dei voti di fiducia, nonché del sorgere di una particolare forma di “monocameralismo alternato”, dovrebbe far scattare un campanello d’allarme.

Quanto ai rapporti tra Parlamento e Corte costituzionale, invece, il problematico modus operandi che il giudice delle leggi ha inaugurato con la nota sentenza “Cappato”. Se, da una parte, riconoscono una certa condivisibilità del modus della Corte, quanto ai suoi presupposti, dall’altra rilevano che esso si espone a un rilievo di realismo critico: può, infatti, sospettarsi che il Parlamento scelga di raccogliere l’invito della Corte ad agire solo in quei casi in cui avverta il rischio di un intervento troppo penetrante da parte dell’ordine giudiziario, lasciando invece che, negli altri casi, sia proprio il giudice delle leggi a esercitare una piena “supplenza” legislativa.

Eppure, all’inerzia del Parlamento nell’esercizio della funzione legislativa è corrisposto un suo iper-attivismo sul piano delle modifiche costituzionali. Nel corso di questa legislatura, sono state approvate tre riforme che possono, senza tema di smentita, definirsi “storiche” (una sulla tutela dell’ambiente e altre due che hanno ridisegnato il volto del bicameralismo). Per gli autori, «è quantomeno sorprendente che un Parlamento, che esibisce un passo rallentato e affaticato quando si tratta di approvare leggi ordinarie, si scopra poi coeso al punto di modificare in modo permanente e profondo la Carta fondamentale, cioè le regole del gioco».

Si può concludere che, se è vero che il Parlamento ha subito negli anni una progressiva compressione delle proprie prerogative è altrettanto vero che le Camere non sembrano mostrare alcuna voglia di riscatto. Più che uno scivolamento di poteri, insomma, pare un liberarsi dal peso delle proprie responsabilità. Tuttavia, di fronte a un Parlamento che ondeggia fra uno stato di crisi e un atteggiamento in cerca di alibi, l’invito che viene dagli autori della ricerca è quello di individuare modi e tempi per ripristinare la centralità dell’organo legislativo, dal momento che allo svuotamento della rappresentanza politica della nazione si accompagna il rischio di facilitare, per la mancanza di un terreno di confronto, la spettacolarizzazione di quelle tensioni che il processo democratico, come regola dialogica, è anzitutto chiamato a disinnescare.

Con le modifiche apportate ai decreti Salvini, non si è aperta una nuova fase delle politiche migratorie italiane. Pensare che il decreto Lamorgese avrebbe segnato un’inversione radicale di rotta, del resto, sarebbe stato poco realistico. Se si osserva la scena politica con un minimo di obiettività – mettendo da parte l’ottimismo che ha caratterizzato diverse reazioni da sinistra al passaggio dal governo “giallo-verde” a quello “giallo-rosso” –, le ragioni della continuità appaiono chiare ed evidenti.

Reconstructing some ideas proposed in doctrine, the Author analyzes the emergency decree in the sources of law, applying the criteria for the resolution of antinomies. In the discussion, the Author compares the emergency decree with the ordinary law decree, governed by the art. 77 of Constitution.

O presente estudo trata da espécie normativa conhecida como decreto-lei, discorrendo sobre as origens do instituto, suas características e sua história no Brasil, desde o Estado Novo de Vargas até a Constituição da República de 1988. A metodologia utilizada foi a revisão bibliográfica de obras selecionadas da doutrina constitucionalista brasileira, da historiografia e os próprios textos legais que positivaram o instituto em suas diferentes configurações. Defendeu-se a existência de um contexto histórico específico, característico do início do século XX, que favoreceu o surgimento do instituto e a sua exportação como instrumento legal a serviço de regimes autoritários.

La sentenza in commento risulta di notevole interesse poiché, con essa, la Corte ha respinto due concorrenti — e analoghe — questioni di legittimità costituzionale relative all’art. 16, comma 1, lett. b), d.l. n. 53/2019 (c.d. ‘Decreto sicurezza bis’), rispetto al quale, in sede di promulgazione della relativa legge di conversione, il Capo dello Stato aveva invece espresso alcuni, puntuali rilievi di ordine costituzionale. Il lavoro si sofferma dunque sulla prassi presidenziale delle promulgazioni 'osservate' o 'con riserva' e sull'eventuale impatto di quest'ultime sul giudizio di costituzionalità avente ad oggetto le relative disposizioni.

Obiettivo di questo lavoro è capire se l’uso della decretazione d’urgenza
nel caso dell’Ilva di Taranto abbia costituito lo strumento ideale
per affrontare la situazione emergenziale, caratteristica del caso,
se questo modus operandi sia realmente rispondente alla tutela di
tutti gli interessi coinvolti e, soprattutto, se il metodo realizzi una
soluzione duratura per un caso in grado di mettere in discussione la
tenuta e la validità del nostro ordinamento.

Summary: 1. European, member states constitutional systems and different reactions to the crisis. – 2. Italian
and European integration constitutional developments and the representation versus
representativity problem. – 3. The Italian answer to the crisis: “reforms” by urgent decrees. - 4.
Public discourse, populism and decision making in public spending and Welfare State reform bills.
– 5. Judicial review of legislation and the crisis: limitation of financial effects of the rulings by the
Constitutional Court. – 6. Some short conclusive remarks

Il saggio esamina alcuni aspetti critici del decreto n.149/2013 sull’abolizione del finanziamento pubblico dei partiti, sia sotto il profilo del metodo con il quale si è intervenuti in detta materia, sia con riferimento al merito di alcune delle scelte operate nel decreto-legge in parola. Nella prima parte si analizza, dunque, il D.L. n. 149 del 2013 (e il relativo procedimento di conversione, ancora in itinere) in rapporto all’attuale prassi in materia di decretazione d’urgenza; nella seconda si esamina la disciplina dei requisiti per l’ammissione dei soggetti politici alla ripartizione del gettito derivante dal c.d. ‘due per mille’. Nell’ultima parte del saggio ci si interroga sulla legittimità costituzionale, sotto i distinti profili del metodo e del merito, del decreto in parola (e della prassi che esso incarna), sostenendosi che tale fonte rappresenta ormai uno strumento in mano al Governo per l’orientamento e il controllo delle dinamiche parlamentari.



The essay examines some critical aspects of the decree n.149/2013 on the abolition of public financing of political parties, both in terms of the method by which action was taken in that matter, and with regard to the merit of some of the choices made in this decree-law. The first part analyzes, therefore, the D.L. n. 149 of 2013 (and its conversion process, still in progress) in relation to the current practice in the field of emergency decrees, in the second one examines the discipline of the requirements for the admission of political parties to the allocation of the revenue from ‘due per mille' taxation . In the last part of the essay questions are being raised about the constitutionality, under the distinct profiles of the method and of merit, of the decree in question (and the practice that it embodies), arguing that this kind of acts has now become a tool in the hands of Government for the guidance and monitoring of the dynamics of Parliament.