|
предоставления пособий на детей и компенсаций, школьное дело, а также воспитание в школах-интернатах и студенческих общежитиях, за исключением профессионального школьного обучения и воспитания в школах-интернатах сельского и лесного хозяйства1. Вместе с тем компетенция органов власти земель остается неопределенной. Федеральная конституция устанавливает опосредованное управление федерации землями через главу правительства земли и подчиненные ему земельные ведомства. Это в высшей мере сложная и противоречивая форма организации власти. Глава правительства земли, с одной стороны, является федеральным органом, выполняющим указания центра, с другой — он возглавляет земельную администрацию и административный аппарат земли, а также аппараты общин в государственной сфере и несет ответственность за положение дел в этих частях федерации. Опосредованное управление федерацией представляет собой в организационном, финансовом и правовом смысле управление землей, основанное на демократической ответственности по отношению к ландтагу земли и парламенту. Глава правительства земли, исполняя свои управленческие функции, полностью связан указаниями центра как наместник федерального министра. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что местный ландтаг не может контролировать деятельность главы правительства земли и не вправе привлекать его к ответственности за неэффективное обеспечение интересов земли. Федеральное государство —это не только разграничение компетенции и полномочий между общефедеральиыми органами и членами федерации, но и соединение усилий в совместном ведении. Федеральный конституционный закон также предусмотрел общую презумпцию компетенции земель: «Если какой-либо вопрос, согласно Федеральной конституции, не отнесен определенно к компетенции федерации в области законодательной или исполнительной деятельности, то 1Цит. по: Андерсон Дж. Указ. соч. С. 45-46. 95 |
414 штатов (второй список), если закон издан для части страны, не включенной в штат (ч. 4 ст. 246), или по принятому 2/3 присутствующих и голосующих членов Совета штатов решению на срок до года (этот срок может быть продлен еще на год) – для всей или любой части территории страны (ст. 249). По любому вопросу Парламент может законодательствовать и в случае, когда этого требуют международные договорные обязательства страны (ст. 253). Еще более примечательны положения ст. 248, согласно которым союзный Парламент имеет исключительное право издавать законы по любому вопросу, не упомянутому в совместном списке или списке штатов, включая установление новых налогов. Это значит, что остаточная сфера компетенции и остаточные полномочия принадлежат в Индии не субъектам федерации, а Союзу, то есть Индийский Союз представляет собой централизованную федерацию. То же просматривается в положениях Конституции, относящихся к исполнительной деятельности. Так, ст. 256 гласит: «Исполнительная власть каждого Штата должна осуществляться согласно законам, изданным Парламентом, и всем законам, которые действуют в данном Штате, а исполнительная власть Союза должна включать дачу Штату таких указаний, которые Правительство Индии сочтет необходимыми для этой цели». Согласно же ч. 1 ст. 257 исполнительная власть штата осуществляется так, чтобы не препятствовать и не наносить ущерба исполнительной власти Союза. Еще более централизуется власть в случае объявления чрезвычайного положения, предусмотренного ст. 352–354 и 358–360 Конституции. 4) И наконец, рассмотрим австрийскую модель. Федеральный конституционный закон также предусмотрел общую презумпцию компетенции земель: «Если какой-либо вопрос согласно Федеральной конституции не отнесен определенно к компетенции Федерации в области законодательной или исполнительной деятельности, то он остается в сфере самостоятельной компетенции земель» (ч. 1 ст. 15). Наряду с этим Федеральный конституционный закон установил следующие четыре варианта распределения предметов ведения и полномочий между Федерацией и землями. Первый вариант заключается в том, что и законодательная, и исполнительная деятельность отнесена к исключительному ведению Федерации. Например, в соответствии с п. 1–18 ч. 1 ст. 10 это имеет место применительно к таким предметам ведения, как юрисдикция по конституционным вопросам, внешние сношения, монополии, денежное обращение, почта, телеграф и телефон и др. Согласно второму варианту законодательство отнесено к ведению Федерации, а исполнительная деятельность – к ведению земель. Так, в соответствии с п. 1–7 ч. 1 ст. 11 данная модель распределения компетенции применяется к таким предметам ведения, как гражданство и членство в общине, народное жилищное обеспечение, дорожная полиция и др. Третий вариант состоит в том, что Федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют исполнительную деятельность. Это имеет место, в частности, в отношении установления санитарных требований к курортам, земельной реформы, трудового права и др. (п. 1–6 ч. 1 ст. 12). И четвертый вариант: и законодательство, и исполнение законов находятся в компетенции земель. Поскольку в Федеральном конституционном законе содержится приведенная выше общая презумпция компетенции земель, то специальных норм, определяющих их исключительную компетенцию, почти нет. В качестве примера можно привести п. «b» ч. 4 ст. 14, согласно которому к предметам исключительного ведения земель отнесена организация детских садов и детских домов. Изложенные модели распределения компетенции между федерацией и ее субъектами не исчерпывают всего возможного и существующего многообразия. Даже в изложенных моделях мы опустили ряд уточняющих деталей, содержащихся в конституциях, не говоря уже о том, что конституции подчас отсылают к текущему законодательству, распределяющему компетенцию по отдельным частным вопросам. Но подчеркнем в заключение, что изложенное – это всего лишь конституционные модели. А жизнь, как известно, гораздо богаче любой модели. И для того чтобы познать действительное распределение компетенции в той или иной конкретной стране, надо наряду с конституционными и иными законодательными нормами изучить реальные взаимоотношения между политическими элитами федерального уровня и уровня субъектов федераций. Это, разумеется, не может быть самостоятельной задачей в настоящей учебной дисциплине. Тем не менее следует еще раз упомянуть один из важных, а в демократических государствах, можно сказать, важнейший рычаг воздействия центральной власти на поведение властей субъектов федерации. |