"Если разрешить продавать только "Жигули". Кто пострадает от новых правил закупки медоборудования в России

В России ограничили госзакупки импортного медицинского оборудования, из-за чего приобрести сложную дорогостоящую медтехнику оказалось, по мнению экспертов, почти невозможно. Как новые правила повлияют на качество государственной медицины?

Раньше государственные больницы и поликлиники не могли купить иностранную технику, если в торгах участвовали как минимум две российские компании. Теперь для поставщиков импортных томографов, ИВЛ или аппаратов УЗИ действует правило "второй лишний": их не допустят к торгам, если в России есть хотя бы один производитель такой техники.

Под действие нового регулирования в конце августа попало более 30 видов медоборудования и изделий, среди которых - компьютерные и магнитно-резонансные томографы, УЗИ, аппараты ИВЛ, оборудование для лучевой терапии и другая техника.

Чиновники таким образом пытаются защитить российских производителей от иностранных конкурентов и ускорить процесс импортозамещения.

Но эксперты и представители бизнеса опасаются, что российское оборудование, которое придется закупать медикам, может оказаться более дорогим в эксплуатации, на рынке медтехники снизится конкуренция, а последствия на себе ощутят пациенты. И в целом государственная медицина может стать для россиян более дорогой и менее эффективной.

Вокруг новых правил уже месяц ведутся споры: всего через неделю после их вступления в силу минпромторг предложил их уточнить.

Русская служба Би-би-си объясняет, как новое регулирование повлияет на стоимость и качество медицинских услуг.

Как работают новые правила?

Правило "второй лишний" подразумевает, что заказчик обязан отклонить все заявки на участие в закупке, в которых предлагается импортная продукция, если подана хотя бы одна заявка с предложением поставить медоборудование из России или стран ЕАЭС.

Такая продукция должна быть включена в единый реестр российской радиоэлектронной продукции или евразийский реестр промышленных товаров государств. Чтобы получить допуск к торгам, нужна будет выписка из реестра.

А закупки импортной медтехники госзаказчикам потребуется согласовать за месяц до торгов с министерством промышленности и торговли.

Импортозамещение российские власти декларируют с 2014 года - тогда после аннексии Крыма страны Запада начали вводить против России санкции. Минпромторг еще в то время предлагал запретить госзакупки импортных медицинских изделий (кроме произведенных в Беларуси и Казахстане), в том числе томографов, маммографов и рентгеновских аппаратов, спрос на которые, по мнению чиновников, могли удовлетворить российские производители.

Но во время общественного обсуждения это предложение вызвало шквал негативных отзывов. Представители западных производителей жаловались на нарушение принципа защиты конкуренции и непрозрачность нововведений, Ассоциация радиологов России сообщала, что в стране выпускают всего два вида рентгеновских аппаратов, и они на 80% - с импортной комплектацией.

Наконец, граждане - потенциальные и реальные пациенты - возмущались, что запрет ухудшит качество государственной медицины.

В итоге в 2015 году запрет трансформировался в компромиссное правило "третий лишний", которое теперь превратилось для медтехники в правило "второй лишний".

Таким образом, допуск иностранного медоборудования на российский рынок ужесточен, пояснили Би-би-си в минпромторге.

"Этот акт - логическое продолжение принципиальной политики импортозамещения, которую ведет минпромторг России. Акт шел тяжело, на пути встретил огромное сопротивление, но в итоге нам удалось это сделать", - так прокомментировал заместитель министра промышленности и торговли Василий Шпак новое ужесточение регулирования.

Но спустя буквально неделю после вступления в силу новых правил закупок на федеральном портале проектов правовых актов уже появились поправки (1, 2) c уточнениями требований к закупочной документации. Правительство их пока не рассмотрело.

Новыми правилами недовольны сами чиновники, писал "Коммерсант". Минфин, по данным газеты, в письме попросил минпромторг "пересмотреть нормы вступления в силу отдельных положений проекта постановления", чтобы минимизировать риск срыва закупок, в том числе социально значимых товаров, а также "недопущения неисполнения плановых показателей" по госзакупкам.

Разногласия по поводу новых правил были и внутри минпромторга, утверждает знакомый с ситуацией специалист по госзакупкам. По его словам, откорректировать проект пришлось в том числе потому, что он не был согласован внутри ведомства со всеми заинтересованными департаментами. Кроме того, его принятие могло поставить под угрозу ряд запланированных закупок госзаказчиков и привести к росту цен на оборудование, говорит специалист по госзакупкам.

"Под угрозой срыва находится очень большое количество торгов", - рассказывает Би-би-си другой эксперт по закупкам, который на торгах консультирует и представляет госзаказчиков (он не уполномочен говорить со СМИ). По его словам, для большей части заказчиков новые правила закупок стали сюрпризом.

Какими будут последствия?

"Самое опасное - это скрытые последствия", - считает Дмитрий Коновалов, заместитель директора по развитию компании "МедэкСтарз" - дистрибьютора, закупающего и поставляющего медоборудование. В угоду производителям проблемы могут возникнуть для врачей и пациентов, поясняет он.

Эксперт обращает внимание на то, что в постановлении не прописано до конца, что именно имеется в виду под оборудованием российского производства.

Коновалов объясняет, что производители смогут прикрываться российским происхождением, по факту поставляя собранное в России оборудование с запчастями из Китая и других стран.

"Я не знаю случаев, когда "третий лишний" обеспечивал привилегии российским производителям высокотехнологичного медицинского оборудования, поскольку вряд ли там есть конкуренция хотя бы двух отечественных производителей", - говорит Аркадий Столпнер, председатель правления Медицинского института им. Березина Сергея (МИБС - это негосударственный медицинский центр, который специализируется на высокотехнологичных методах диагностики и лечения онкозаболеваний).

Локализация же может преследовать две основные цели - обеспечить России независимость от импорта на случай, если нам перестанут поставлять такое оборудование, или добиться экономической выгоды, рассуждает Столпнер. Но ни того, ни другого, по его мнению, при низкой конкуренции не достичь.

В России медтехника собирается в основном из импортных элементов, от санкций такая локализация не спасет, объясняет эксперт. А удешевить оборудование вряд ли удастся - опять же из-за отсутствия конкуренции.

К тому же внутренний рынок очень мал, а российскому производителю вряд ли разрешат продажу на весь мир, напомнил Столпнер. Так что, правило "второй лишний", по его мнению, проблем не решит.

Риски же при этом возникнут серьезные, прогнозируют собеседники Би-би-си.

"В России медицина привязана к плановой экономике, все государственные медучреждения имеют планы закупок на год, на пять лет, которые они теперь пытаются исполнять. У каждого медучреждения такой план есть, и определен бюджет", - напоминает Коновалов.

При этом цены на оборудование могут повыситься просто из-за снижения конкуренции на рынке, уверен он.

Эксперт ссылается на практический опыт. На торги, где медучреждения указывали характеристики товара, которыми обладает российское оборудование, иностранные производители почти не выходили. А если выходили, то российские в конечном счете снижали цену примерно на 20%, объясняет он.

Теперь же, имея приоритет над иностранными, российские производители смогут назначить цены, как у европейского или японского оборудования. При этом качество может страдать, но заказчику придется брать то, что есть.

А так как цены на оборудование и его обслуживание в результате новых мер могут повышаться, повысятся и цены на услуги для пациентов - на рентген-снимки, МРТ, УЗИ-исследования, обозначил риски Коновалов.

"Если запретить продавать "Мерседесы" и разрешить продавать только "Жигули", то они от этого "Мерседесом не станут", - резюмирует эксперт .

Проблемы могут возникнуть и при эксплуатации закупаемых приборов. Не исключено, что импортозамещенное оборудование будет чаще нуждаться в ремонте и более короткий срок находиться в рабочем состоянии, но отказаться от его закупки государственные клиники не смогут, говорит Столпнер.

"Настройка и обслуживание медицинского оборудования требуют серьезных вложений, совершенно очевидно, что далеко не все, прежде всего, региональные медицинские учреждения могут себе это позволить. Вопрос стоит очень остро", - подтвердил Би-би-си глава Ассоциации европейского бизнеса Тадзио Шиллинг (в АЕБ входят и европейские производители медтехники).

В результате введения новых правил в некоторых медицинских учреждениях может не оказаться жизненного важного для пациентов оборудования, а сроки проведения госзакупок увеличатся, предупреждает он: "Этот переходный период может затянуться. Смогут ли пациенты ждать?"

Ожидаемые негативные последствия будут весьма ощутимы для потребителей, пациентов, врачей, для всего медицинского персонала, оценивает риски эксперт.

Готова ли российская промышленность к новым правилам?

Александр Элинсон, генеральный директор НИПК "Электрон" (разрабатывает и внедряет оборудование), не видит повода переживать из-за возможного дефицита медтехники в России: "Если у российского производителя нет возможности произвести ту или иную продукцию, то ему и нечего будет предложить".

По многим видам медицинского оборудования единый реестр российской радиоэлектронной продукции либо не содержит информацию о российских производителях, либо содержит - но только об одном российском производителе, объясняет Тадзио Шиллинг.

Это касается в первую очередь такого высокотехнологичного оборудования, как компьютерные и магнитно-резонансные томографы, ангиографы, денситометры и оборудование для ядерной медицины.

По некоторым видам медицинского оборудования в реестре радиоэлектронной продукции представлен единственный производитель - и это, например, оборудование систем жизнеобеспечения пациентов (кардиологические и прикроватные мониторы, ИВЛ, наркозно-дыхательные аппараты), неонатальное оборудование (например, инкубаторы интенсивной терапии новорожденных) и тому подобное, отмечает Шиллинг.

Тому, кто реально что-то производит и проходит все проверки, новые правила позволят "чуть более планово работать". "Надеюсь, что это приведет к более плановой загрузке производства", - говорит Элинсон.

"Я не представляю, готово ли сейчас российское производство к производству "тяжелых" аппаратов - МРТ, КТ. Затрудняюсь сказать, что даже есть такие аппараты, более чем на 50% произведенные в России, а не собранные в России", - комментирует Коновалов.

Для производства аппарата МРТ нужен не один завод, это целая промышленность - производство радиоэлектроники, корпусов, оснащения, электроники, разработки ПО.

"Речь идет о создании целой отрасли, которая у нас сейчас совсем не развита", - говорит Коновалов. Даже иностранные компании не производят оборудование полностью самостоятельно, разные его компоненты производятся на разных предприятиях.

Дистрибьюторы зарубежного медоборудования столкнутся со снижением количества заявок от заказчиков, объясняет старший аналитик Национального рейтингового агентства (НРА) Мария Сулима.

По ее словам, немецкую и японскую технику могут начать возить через страны ЕЭАС - аналогично импортозамещению в продуктовом сегменте. (После введения контрсанкций в Россию из Беларуси начали завозить явно европейскую сельхозпродукцию, импорт которой из ЕС был запрещен.)

"Вариант локализации крупных западных производств в России, по примеру автоконцернов и производителей лекарственных средств, может стать решением этой проблемы, однако, как показывает практика, об активизации данного процесса пока говорить рано", - делает она вывод.

"В локализации медоборудования из-за низкой конкуренции мы вряд ли сможем пройти такой же путь, как в автомобилестроении", - согласен Столпнер, напоминая, что в автопроме на это ушло 10 лет.

По его мнению, для медицины лучше в такой ситуации не пытаться догнать мировых лидеров, производя "железо". А "сконцентрироваться на разработке программного обеспечения для этой же медицинской техники, в том числе и программного обеспечения, основанного на математических алгоритмах". "Здесь у нас есть все шансы оказаться не в роли догоняющих, а в лидерах", - считает он.

Как покупать сложное оборудование, которое не производится в России?

"Проблема, безусловно, есть, - сказал Би-би-си главврач одной из государственных больниц, попросивший об анонимности. - Мы сейчас занимаемся формированием документации для покупки томографов и рентгеновских аппаратов. У российских производителей качество и характеристики оборудования другие совсем: нам нужно одно, а мы вынуждены будем покупать другое, отечественное, даже если оно хуже или не то".

Пока минпромторг по новым правилам может разрешить государственному медучреждению приобрести именно то, что оно хочет, если отечественного оборудования такого класса нет, рассказал он. Для этого на сайте министерства нужно сформировать заявку - а министерство пока не готово ее принять.

"Мы им звонили, но они сказали, что пока этот механизм не работает. Насколько я знаю, минпромторг пока ни одного такого разрешения не выдал. Как его получить, никто не понимает", - говорит медик.

Обычно заказчик при описании предмета закупки использует каталог товаров работ и услуг (КТРУ), указывая значения характеристик, которые можно выбрать, объясняет коллизию специалист по торгам.

Однако иногда медучреждению нужны дорогостоящие товары с уникальными характеристиками (или выше среднего), для которых нет описания в каталоге. Такое сложное оборудование теперь закупить почти невозможно.

Аркадий Столпнер в качестве примера приводит ситуацию на рынке оборудования для дистанционной лучевой терапии. В подавляющем большинстве случаев ее проводят с помощью линейных ускорителей: они позволяют облучать очень точно, качественно, с низкой токсичностью.

В мире всего два основных производителя такой техники - американская Varian и шведская Elekta. В России облучательной техники не хватает, и дефицит линейных ускорителей иногда компенсируют гамма-облучательной техникой, в том числе российской.

"Эти установки не отвечают современным требованиям: такая техника устарела, у нее хуже показатели токсичности и точности, а по цене они не очень сильно выигрывают. Их нужно сносить, и больше не покупать и не производить", - считает он.

Дмитрий Коновалов приводит в пример закупку шовного материала, используемого в хирургии. Формально у него нет никаких уникальных характеристик.

"Но любой хирург скажет, что импортный материал намного качественнее отечественного на данный момент. Однако прописать импортный [при заказе] крайне сложно", - поясняет эксперт.

То же самое и с оборудованием - важно, чтобы оно соответствовало не только техническим характеристикам, но и было совместимо с уже действующим оборудованием, имело возможность интеграции во внутренние системы.

Сработало ли импортозамещение?

В 2015 году, когда минпромторг стал активно проводить политику импортозамещения, доля импортной продукции в закупках на российском рынке по большей части высокотехнологичной продукции варьировалась в диапазоне 60-100%, рассказывает в беседе с Би-би-си Мария Сулима.

До 2020 года планировалось сократить долю импорта практически по всем категориям в полтора-четыре раза от изначального показателя 2015 года, поясняет она. Но по большинству категорий высокотехнологичной продукции рост продолжался и по объему, и по стоимости закупок.

"В итоге доля продукции отечественного производства в закупках оказалась в разы ниже запланированной, подтвердив, что зависимость российской медицины от поставок импортного оборудования сохраняется", - поясняет эксперт.

До 2019 года объем рынка импортного медоборудования в России рос в среднем на 5,5-6% ежегодно. Затем его рост приостановился. Новое постановление должно еще больше его затормозить.

"Не будем забывать, что медицинское оборудование - это высокотехнологичный, в большинстве случаев инновационный продукт, создание и адаптация которого требуют времени, что в конечном итоге влечет за собой дополнительные затраты для производителей и пациентов. При работе с таким чувствительным товаром крайне важно соблюдать баланс между поддержкой определенной отрасли и решением жизненно важных вопросов по сохранению здоровья граждан", - подчеркивает Тадзио Шиллинг.

При наличии нескольких производителей можно не только сэкономить бюджет, но и приобрести на эти деньги дополнительное медицинское оборудование, считает глава АЕБ

"Развитию практически любого рынка прежде всего способствует наличие конкуренции и отсутствие искусственных барьеров, - резюмирует он. - Экономика как парашют - максимальная эффективность тогда, когда она открыта. Сегмент медоборудования не является исключением".

Русская служба Би-би-си направила минфин запрос относительно нового правила о "втором лишнем", а в минпромторг - относительно поправок к новым правилам и ожидает ответа.