В России хотят упразднить низовой уровень местного самоуправления. Эксперты считают, что это отдалит власть от людей

На прошлой неделе в Госдуму внесли законопроект о местном самоуправлении. Если его примут, в России будут упразднены городские и сельские поселения, а губернаторы получат дополнительные рычаги для увольнения муниципальных глав. Русская служба Би-би-си разбиралась, что думают о законопроекте эксперты.

Законопроект "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" внесли на рассмотрение Госдумы 17 декабря. Его авторами стали председатель думского комитета по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников и глава комитета Совфеда по конституционному законодательству Андрей Клишас. Ранее они же разработали законопроект о принципах организации публичной власти в регионах - его уже подписал Владимир Путин.

Что предлагается в законопроекте?

Законопроект о местном самоуправлении фактически упраздняет городские и сельские поселения. Вместо них документом вводятся муниципальные и городские округа. В городах федерального значения (Москва, Санкт-Петербург) остается также деление на внутригородские территории. Это означает, что в ближайшие годы Россию ждет масштабное укрупнение муниципальных образований. "Низовым" уровнем власти, по сути, станет районный вместо сегодняшнего поселенческого.

В отдельных регионах это укрупнение уже происходит. К примеру, в Московской области оно началось в 2014 году - вместо 378 муниципальных образований там появилось 64 городских округа с единой администрацией и депутатским корпусом.

Похожие процессы идут в Нижегородской, Саратовской и Калининградской областях, Пермском и Ставропольском крае и еще в нескольких регионах. Однако новый законопроект предполагает, что укрупнение запустится по всей стране. В документе для этого установлен переходный период до 1 января 2028 года.

В документе предусмотрено три вида преобразования муниципальных образований: объединение, разделение и изменение вида (например, городской округ при несоблюдении установленных для него требований должен быть преобразован в муниципальный округ).

Сегодня в России насчитывается около 20 тысяч муниципалитетов. По прогнозу "Центра прикладных исследований и программ", который приводят "Известия", после окончания реформы их число может сократиться до трех тысяч.

Чтобы получить согласие на укрупнение, не потребуется локальных референдумов - хватит решения местных советов депутатов. В новых округах могут быть созданы территориальные органы управления на местах взамен бывших поселенческих администраций. Как они будут выглядеть, в документе не описывается.

По мнению законодателей, переход к одноуровневой системе повысит эффективность местных органов власти и укрепит их финансовую основу. Они ссылаются на "высокую дотационность" муниципалитетов, а также на широко применяемую, по словам авторов законопроекта, практику перераспределения их полномочий на региональный уровень.

Законопроект расширяет возможности губернаторов влиять на выбор местных глав. В частности, в нем указано, что такой глава может избираться тремя способами - на прямых выборах гражданами, депутатами из собственного состава, либо по представлению губернатора. В третьем случае он предлагает депутатам как минимум две кандидатуры. И это новшество: сейчас губернаторы не могут напрямую рекомендовать кандидатов. Их отбором занимается конкурсная комиссия, де-юре на нее состав главы субъектов влияют лишь наполовину.

Каким способом избирать местную власть, решат регионы. При этом, как отмечал ранее "Коммерсант", прямых выборов в городах России почти не осталось - они сохранились лишь в семи крупных административных центрах. Чаще всего применяется конкурсная процедура.

Срок действия полномочий и глав, и депутатов установлен в проекте на пять лет. Также в нем увеличивается число оснований, по которым можно уволить местного главу. Например, губернатор вправе инициировать его отставку за "систематическое недостижение показателей эффективности деятельности".

Авторы считают, что эти нормы усилят ответственность муниципальных глав перед главами регионов.

Обсуждение документа в Госдуме начнется в конце января 2022 года - до этого времени идет сбор отзывов и замечаний. Авторы надеются, что основная часть положений законопроекта вступит в силу с 1 января 2023 года.

В пояснительной записке говорится, что законопроект подготовлен "в развитие положения Конституции РФ о единой системе публичной власти". Это понимается как согласованное действие ее различных уровней как "единого целого во благо граждан".

"Раньше в Конституции была норма, согласно которой местное самоуправление не входило в систему госвласти, - рассказал Би-би-си первый зампредседателя комитета Госдумы по госстроительству и законодательству Даниил Бессарабов. - Это порождало проблемы. Глава администрации района или города мог сказать региональным руководителям - "вы мне не указ, мы самостоятельны". С другой стороны, то же самое ему говорил уже глава поселения. В такой большой стране, как Россия, подобная отделенность местного самоуправления от госвласти - это неправильно".

"Сейчас в законодательстве прописывается единство публичной власти - федеральной, региональной и муниципальной - и их согласованное функционирование. Во главе системы стоит президент, он координирует работу глав субъектов. А те, в свою очередь, могут координировать деятельность уже глав местного самоуправления", - говорит Бессарабов.

Авторы законопроекта обращают внимание на дублирование муниципальных полномочий в федеральном законодательстве. По их мнению, это приводит к путанице. Поэтому документ закрепляет полномочия именно органов местного самоуправления, отмечается в пояснительной записке. Об этом же в интервью "Известиям" говорил и Андрей Клишас.

Предложенный законопроект закрепляет практику, которая и так сложилась, объясняет председатель экспертного совета Всероссийского совета местного самоуправления Вячеслав Тимченко. Он снова напоминает о слабости местных бюджетов. Из-за нее полномочия поселений часто передаются на вышестоящие уровни. "В этом смысле создание округов отражает реальную картину", - говорит Тимченко.

Увольнение муниципальных глав по запросу губернатора он считает логичным продолжением федеральных тенденций: "Если такие нормы существуют в отношении руководителей субъектов, то почему им не существовать в отношении местных глав?".

По мнению Андрея Максимова, возглавляющего экспертный совет "Союза российских городов", одной из главных целей законопроекта может быть "оптимизация госуправления" на низовом уровне.

"Действующая система многим кажется сложной и трудно контролируемой, - рассказал он Би-би-си. - Считается, что единообразие даст некий набор эффектов - от более быстрой реализации федеральных и региональных программ до улучшения борьбы с коррупцией. Соответственно, чем жестче выстроена вертикаль, тем якобы эффективнее расходуются бюджетные средства".

Решение об укрупнении муниципалитетов отчасти связано с кадровым голодом, предполагает научный сотрудник Института социологии ФНИСЦ РАН Роман Петухов. По его словам, в тех регионах России, где оно уже состоялось, именно нехватка специалистов стала одним из катализаторов.

"Скорее всего, речь идет об упрощении системы управления, - рассуждает социолог. - В рамках существующей кадровой политики невозможно закрыть подходящими кадрами городские и сельские поселения".

Конкретных "интересантов" предложенного законопроекта он не видит. "По факту, документ не привносит ничего нового, - говорит Роман Петухов. - В нем легализуются уже имеющиеся практики. Да, губернаторы будут напрямую предлагать глав. Но чем это сильно отличалось от конкурсных комиссий? Рычагов влияния на них хватало. То же самое с переходом на одноуровневую систему - он возможен и при действующем законодательстве".

По словам исследователя, "чисто аппаратный выигрыш" от реформы получат бывшие районные администрации. Они "разгрузятся", потому что раньше много ресурсов тратили на взаимодействие с поселениями. Общее же количество чиновников в округах вряд ли уменьшится, прогнозирует Петухов: "Это железное правило бюрократии - любое сокращение ведет к ее увеличению. Просто произойдет перераспределение".

Социолог предупреждает, что переходный период ляжет тяжким грузом на местных чиновников. Из-за этого муниципалитеты могут работать менее эффективно.

"Чтобы создать округ, нужно оформить решения во всех муниципальных образованиях, входящих в его состав. Со всеми договориться. А если кто-то из депутатов не согласится? Подготовить нормативную базу, опубликовать ее… Это сложный процесс и большие бюджетные траты", - предупреждает Петухов.

Русская служба Би-би-си направила свои вопросы Павлу Крашенинникову и Андрею Клишасу, однако получить от них оперативные комментарии не удалось.

Куда денутся местные депутаты?

Политолог Александр Кынев обращает внимание на то, что укрупнение муниципалитетов приведет к резкому сокращению числа депутатов, входивших в представительные органы низовых поселений. Возможно, это и есть истинная цель реформы, рассуждает он.

"Аргументы про то, что нет денег и полномочий, понятны, - говорит Кынев. - Но в действительности низовой уровень муниципалитетов был для граждан самой реальной возможностью поучаствовать в управлении. Это небольшие округа, и поэтому львиная доля гражданских активистов как раз избиралась муниципальными депутатами. Да, речь идет о тысячах человек в масштабах страны, но такие возможности для оппозиции имелись".

Политолог напоминает о недавней попытке провести Земский съезд: в конце мая текущего года муниципальные депутаты из нескольких регионов России съехались в Великий Новгород, чтобы обсудить проблемы местного самоуправления. Съезд был закрыт полицией через час после начала работы якобы из-за коронавирусных ограничений.

"Думаю, власть просто пытается уничтожить площадку, в рамках которой, вопреки вертикали, происходила организация граждан, - продолжает Алесандр Кынев. - Когда у вас есть большинство в совете поселения, вы можете блокировать строительство какого-нибудь вредного комбината. В рамках большого района сделать это уже труднее".

В законопроекте приводится примерное количество депутатов, которые будут представлять интересы избирателей в укрупненных округах. Так, для территории численностью до 10 тысяч человек установлена планка минимум в 10 депутатов. Если численность составляет от 100 до 500 тысяч человек, то потребуется не меньше 25 человек.

Вячеслав Тимченко не видит проблемы в сокращении численности депутатов.

"Количество не всегда обеспечивает качество, - утверждает он. - Главное, чтобы местные вопросы решались в интересах населения. Можно делать это и меньшим количеством представителей".

Что будет, если законопроект примут?

Как сообщили Русской службе Би-би-си во "Всероссийской ассоциации развития местного самоуправления" (ВАРМСУ, учреждена как национальная, в ее состав входят 85 организаций от всех субъектов РФ - Би-би-си), законопроект уже отправлен на экспертную оценку в региональные Советы муниципальных образований.

"Начат активный процесс консультаций с экспертами муниципального сообщества, - такой комментарий передал через своего пресс-секретаря председатель правления ВАРМСУ Иван Цецерский. - Оценки даются разные. Наверняка законотворческая деятельность Госдумы будет предусматривать его официальное общественное обсуждение, и наша ассоциация примет активное участие".

По словам профессора кафедры государственного и муниципального управления Академии социального управления Светланы Юрковой, идея "одноуровневой" системы власти вызвала в экспертном сообществе неоднозначную реакцию. Причина в том, что ликвидация поселенческого уровня может убить на местах любую активность, утверждает она.

"Местное самоуправление - это самая близкая к людям власть, поэтому границы муниципальных образований должны быть не укрупненными, а оптимальными. Люди должны понимать, как работает власть, и как они могут ее контролировать. На больших территория это делать сложно", - объясняет Юркова.

Укрупнение приводит к тому, что бывшие поселения лишаются своих бюджетов и муниципальной собственности. А значит, ресурсы будут аккумулироваться в крупных центрах, объясняет она. "У бывшего поселенческого уровня местного самоуправления останутся только сметы, а не бюджеты. С учетом того, что многие территории лишатся еще и близких им депутатов, ни о какой активности власти говорить уже не приходится".

Любое укрупнение должно происходить с подачи местных сообществ, иначе оно "идет во вред", соглашается политик, бывший муниципальный депутат Тимирязевского района Москвы Юлия Галямина. "Если вместо избранных глав поселений будет назначенные исполнители, это разрушает саму идею местного самоуправления. Ее суть в том, что именно местные сообщества управляют своей жизнью. "Назначенцы" не работают на развитие, они работают на отчеты перед начальством", - считает она.

Если переход к одноуровневой системе состоится, это будет "масштабнейшее событие", которое сделает российскую модель местного самоуправления "весьма специфичной", считает Андрей Максимов из "Союза российских городов". Он напоминает, что в большинстве европейских стран эта система состоит из двух уровней.

"Да, на части территории укрупнение имеет печальные обоснования в виде низкой населенности и нехватки ресурсов. Но наша страна очень многообразна. Вряд ли в тех же кубанских станицах или в центральной России не хватает ресурсов и требуется их концентрация, - говорит он. - Нам не приводится каких-либо экономических обоснований или соцопросов, показывающих эту необходимость. А разнообразие моделей местного самоуправления - это как раз то, чего не хочется терять".

По словам Максимова, попытка унифицировать структуру муниципалитетов неизбежно столкнется со сложностями. В тех же горных районах Кавказа, где вопросы локальной идентичности очень важны, и где есть "языковая специфика", укрупнение может вызвать конфликты, связанные с потерей депутатского представительства, считает он.

Там, где исчезнут полноценные поселковые администрации, доступность власти для людей снизится, добавляет Роман Петухов. "Вот в поселении был глава, а сейчас его нет. Кто следит за территорией? Кто вообще в таких условиях становится властью на расстоянии десятков километров от окружного центра? - задается вопросом он. - Да, система оптимизируется, но само управление в государстве становится хуже, в нем появляются "белые пятна".

Социолог признает, что в отдельных случаях укрупнение действительно идет на пользу. Но здесь все зависит от конкретной администрации.

"Когда к власти приходит интересующийся человек, с хорошей командой, то начинается развитие. Но должна быть вариативность. Россия слишком большая страна, чтобы всех стричь под одну гребенку", - отмечает Петухов.

Эту мысль поддерживает и Андрей Максимов. Он приводит в пример исследование, проведенное несколько лет назад экспертами Комитета гражданских инициатив.

В его рамках были рассмотрены примеры укрупнения муниципалитетов в шести регионах России. Рассматривались в том числе различные экономические показатели, состояние бюджетов, расходы на содержание аппарата. По словам Максимова, исследование не показало прямой зависимости между укрупнением муниципалитета и его управленческой эффективностью.

"Прежде всего она зависит от качества управленческой команды, - рассказывает он. - Там, где есть хороший глава и налажено сотрудничество с депутатским корпусом, бизнесом и местным сообществом, мы чаще всего видим успешное самоуправление. А там, где этого нет, никакие структурные изменения не помогают справиться с грузом проблем".